民族地區政治參與機制的擴散效應研究

張宸琿，何麗娟

(1.北京大學教育學院，北京100871；2.北方民族大學預科教育學院，寧夏銀川750021)

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民族地區政治參與機制的擴散效應研究

張宸琿1，何麗娟2

(1.北京大學教育學院，北京100871；2.北方民族大學預科教育學院，寧夏銀川750021)

摘要：中國人民政治協商會議制度為少數民族代表提供了政治參與保障。五大少數民族自治地區在地域分布、經濟發展水平、地方利益訴求等方面存在的差異，使其在政協提案中關于財政教育經費的訴求存在著明顯的差異，五大少數民族自治區內部存在一定程度的攀比效應。寧夏、廣西等地區表現出了基于省內的更廣泛的政治動員，試圖將中央給予特惠民族地區的財政教育優惠政策，放大到整個民族地區，借助普惠制得到優惠政策擴大化的目標。

關鍵詞：政治參與;政協提案;民族地區；民族教育

一、理論背景與研究問題

1.政治參與。亨廷頓對政治參與的定義給我們研究政治協商制度在政治參與中的角色定位提供了理論視角[1]。政治協商會議制度是鏈接國家與社會的橋梁，符合政治參與學說的特性。蔡斯嘉提出“提案式政治參與”，是指提案人通過提交政協提案這種特定方式，影響政府決策的行為及其相關過程[2]。“提案式政治參與”的過程，包括委員準備提案、提交提案的行為，涉及提案式政治參與的效用評價問題，也包括提案的處理，即審查、辦理、答復這一流程[3]。總的來說，提案式政治參與是一種“有限自由、有限權力”的政治參與方式[2]。它是一種“體制內”的政治參與方式，主要目標是通過提案的調研、提交、研討、反饋等過程，給決策部門提供政策支持和訴求表達。由于政協制度在我國政治體制中的特殊地位，在“政治壓力”下，承辦單位對提案也需要表現出一定程度的重視。“提案式政治參與”的特征為，參與主體的自主性與組織性相結合，參與過程表現出一定的規范性，參與效果受政治性影響而非法律所規定。

2.擴散效應。“擴散效應”是指一個組織在進行某項活動時，不僅會產生活動所預期的效果，而且會對組織之外的人或社會產生影響。簡而言之，就是某項活動要有外部收益，而且是活動的主體得不到的收益[4][5]。本文所說的“擴散效應”，主要是指民族優惠政策在實施過程中，如中央政府給予特惠民族地區的轉移支付和教育支出經費補助，隨著時間的推移，地理位置上相鄰或行政區劃上相似的非特惠民族地區乃至非民族地區，也在類似的中央財政經費方面獲得了越來越高的補助。擴散效應帶來的后果會導致中央財政原本緊盯的特惠民族地區相對較高的補助效果，因為其他地區補助比例的上升從而使政策效果下降，中央財政為了延續之前的政策目標，會進一步提升原有的對特惠民族地區的補助水平，如此往復，會使得中央財政對民族地區的補助水平不斷提升。擴散效應的發生，可能是由于中央財政自身提高了所有民族地區經費的補助水平，也可能是因為地方政府利用各種政治訴求表達的機會進行攀比。我們將后者(即由于地方政府攀比帶來的財政支出行為而攀升的情況)視為“攀比效應”。“攀比效應”的產生，可能會帶來“擴散效應”的進一步提升，最終導致中央財政負擔的加重。

3.研究問題。通過對五大少數民族自治區政協提案的研究，試圖回答民族地區政治參與機制是否存在擴散效應。主要通過研究政協提案，分析五大少數民族自治區提案式政治參與的目標訴求是否存在差異化？非特惠民族地區是否更有動力將民族問題全國化，進而達到普惠制的訴求目標？

二、研究設計

1.數據來源。本文政協提案數據來源于全國政協提案委員會2013年提供給北京大學中國教育財政科學研究所的1983～2012年全國政協教育提案全文數據。

2.數據說明。本文的研究對象是全國政協民族教育提案和提出提案的全國政協委員。1983～2012年間，全國政協教育提案歷經第六、七、八、九、十、十一屆全國政協會議，關于教育類的提案共有9 015件。從中將有關民族和民族自治區的提案挑選出來，共有655件。挑選民族教育提案的標準是：一是有關自治區、自治州、自治縣的提案；二是有關55個少數民族的提案；三是有關少數民族、邊疆地區、雙語教育等具有較為典型民族類特征的提案。

3.變量說明。本文對全國政協提案的研究，采用內容編碼的方式。所涉及的變量如下：提案主要編碼、處理部門、是否送交財政部、涉及財政、全國性問題、地方性問題、是否為民族問題、是否為整體性問題、涉及一個少數民族、哪個民族。其中處理部門、是否送交財政部這兩個變量是全國政協提案委員會提供的資料中原有的，其他變量則是根據提案題目和內容用統一的標準進行編碼完成的。

三、五大民族自治區政協提案與擴散效應分析

表1中的四個維度，主要是測量不同地區的提案在申請財政支持方面的訴求差異。新疆和西藏地區在“送交財政部”“涉及財政”以及“強調國家財政支持”方面的比例，均低于寧夏和廣西地區。在“送交財政部”維度上，新疆和西藏的比例只有23.4%和11.5%，而寧夏和廣西則高達36.4%和48.9%。在“涉及財政”維度上，新疆和西藏的比例只有56.7%和46.2%，而寧夏和廣西則高達66.7%和71.1%。在“強調國家財政責任”維度上，新疆和西藏的比例只有45.6%和32.7%，而寧夏和廣西則高達66.7%和64.4%。在提案“送交本省”維度上，新疆和西藏更多的提案被要求“回到本省”，而寧夏和廣西，要求退回的則較少。

表1：五大自治區提案分配部門及涉及財政問題統計表

總體而言，新疆和西藏的提案更少關注財政問題，也更少要求送達財政部處理，更多要求退回本省處理。而寧夏和廣西的提案則更多關注財政問題，也更多要求送達財政部處理，更少要求退回本省處理。內蒙古地區的提案，在“是否送交財政部”和“是否送交本省”兩個維度上，處于五大自治區的中間位置，這可能是因為內蒙古自治區的提案更多關注全國性問題。

上述分析表明，非特惠民族地區(如寧夏和廣西)比特惠民族地區(西藏和新疆)更有動力申請財政支持，可能的原因是，中央已經通過各種扶持政策給予了特惠地區相應的財政支持，而非特惠地區則利用一定的政治參與機制，去攀比特惠地區的優惠政策。對于上述攀比效應可能存在的猜測，我們可以通過政協提案關注的地域問題和民族地區進一步得到驗證。

在全國性問題上，五大自治區表現出了比較趨同的特征，五大自治區的提案的全國性問題比例差異并不大，只有內蒙古稍高，體現出內蒙古更關注宏觀問題。在地方性問題上，五大自治區同樣表現出了較大的差異，新疆和西藏更關注地方性問題，提案分別為146件與43件，占相關提案比例的85%和83%；而寧夏和廣西對地方性問題的關注則略低，分別為24件和35件，占比為73%和78%；內蒙古則為最低，只有36件，占68%。

在涉及具體省份上，不同地區的差異則更加明顯。尤其是新疆，90%(154件)的提案都是關注本省；西藏達到了42件，占81%；寧夏和廣西略低；內蒙古最低，只有37件，占70%。在民族教育問題的提案中，五大少數民族自治區之間的差異就更加明顯，新疆、西藏及內蒙古較高，而寧夏和廣西較低，內蒙古相關提案高達60%(32件)，新疆和西藏相關提案也分別達到43%(74件)和38%(20件)，而寧夏和廣西只有33%(11件)和27%(12件)。

關于關注少數民族整體性問題方面，內蒙古有高達36%(19件)的提案關注，寧夏和廣西有27%(9件)和20%(9件)，新疆和西藏則極少關注少數民族整體性問題，分別只占9%(15件)和13%(7件)。在涉及某一個少數民族問題上，新疆、西藏和內蒙古更關注某一個少數民族問題的提案比例相對更高，分別為16%(27件)、23%(12件)和28%(15件)，而寧夏只有6%(2件)，廣西更是沒有一條提案是關注某一個少數民族的。

新疆和西藏更關注自己本省的問題，與西藏只關注藏族不同，新疆對包括維吾爾族在內的各民族的關注都比較多，除維吾爾族外，對柯爾克孜族、塔吉克族等少數民族的關注均有。內蒙古比其他四個自治區更關注全國性問題和民族問題，同樣也很關注某一個少數民族問題，但主要關注的是蒙古族。寧夏和廣西則是另外一種模式，對民族問題和具體省份問題的關注都比其他自治區更低，尤其是涉及某一個少數民族的問題，廣西為0。

綜上所述，內蒙古、寧夏、廣西更關注全國性問題和整體性民族問題，更多地直接向中央財政尋求支持；西藏、新疆更關注地方性問題、具體民族問題，相對更少向中央財政尋求支持。這說明非特惠地區在利用中央已經給予特惠民族地區的突破性優惠政策，積極爭取將該政策放大到整個少數民族地區，從而使自己所在地區也能夠得到財政保障。

參考文獻：

[1][美]塞繆爾·P.亨廷頓，瓊·納爾遜.難以抉擇：發展中國家的政治參與[M].汪曉壽，等，譯.北京：華夏出版社，1989.

[2]蔡斯嘉.提案式政治參與研究：以江西省政協2003-2012提案為對象[D].南昌大學碩士學位論文，2014.

[3]政協全國委員會辦公廳.人民政協知識讀本[M].北京：中國文史出版社,2014.

[4]韓紀江,郭熙保.擴散——回波效應的研究脈絡及其新進展[J].經濟學動態,2014(2).

[5]張艷，胡蘇娜，王瑩.區域經濟“回浪效應”向“擴散效應”過渡的條件與對策[J].江淮論壇,2005(6).

【責任編輯李延睿】

收稿日期：2016-03-13

作者簡介：張宸琿(1990-)，男，甘肅慶陽人，北京大學教育學院博士生，主要從事教育經濟與管理研究；何麗娟(1978-)，女，內蒙古烏海人，北方民族大學預科教育學院教師，主要從事民族文化研究。

中圖分類號：D633

文獻標志碼：A

文章編號：1674-6627(2016)04-0071-03