促進區域經濟協調發展的財稅機制研究

王曙光 樊迪

【摘 要】 促進區域經濟協調發展是世界各國宏觀調控經濟的重要目標，也是加快我國經濟發展和區域發展的重大戰略。針對我國目前區域經濟發展財稅機制存在的主要問題，提出了改進財稅分配機制、調整財稅權限機制、完善財稅扶持機制、規范財稅補償機制和健全財稅評價機制等建議。

【關鍵詞】 區域經濟； 協調發展； 財稅機制

【中圖分類號】 F812.2 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）13-0114-05

區位優勢和制度創新是區域發展的重要因素，區位優勢差異是區域經濟發展不均衡的基礎成因，而經濟制度創新是促進區域協調發展的關鍵因素。實踐證明，構建和創新財稅機制是區域經濟協調發展的經濟制度創新內容之一，本文通過分析我國區域經濟發展財稅機制的缺陷并提出建議，旨在為促進區域經濟協調發展或決策提供有益的參考。

一、對區域經濟協調發展財稅機制的基本認識

（一）區域經濟協調發展及財稅機制的界定

目前，我國學界對區域經濟協調發展有關概念的釋義存有分歧，需要明確界定。一般而言，區域即地區范圍，是指在一定時期內按一定標準劃分的有限空間范圍，包括勻質、極化和計劃區域3種類型；區域經濟即一定區域范圍內的經濟活動，是指一定地域范圍與其經濟要素及其分布密切結合的發展實體；協調發展是指機制健全、差距縮小、優勢互補、共同發展；區域經濟發展是指區域總量規模擴大及其經濟水平增長，包括梯隊推進、點軸漸進、網狀交織、城市經濟圈和區域經濟協調等發展模式。

本文將區域經濟協調發展界定為：區域間的經濟交往日趨密切、生產要素有序流動、收入分配科學合理、相互關聯良性互動、發展差距逐步縮小，以達到各區域的經濟可持續發展的過程。它強調各區域的共同發展而非絕對的均衡，兼顧公平與效率的統一，以及在適度傾斜與重點發展中實現優勢互補。其要求是以實現國家總體發展為目標，確保區域之間消除地區壁壘、合理分工布局、縮小福利差距和促進相互協作[1]。我國區域經濟協調發展的重點是縮小區域間經濟水平差距，提升欠發達地區的經濟發展水平。

經濟學上將機制定義為“政策+方法”，即系統化、規范化的方法體系。但我國政府部門及學界對財稅機制的認識有著較大的差異，甚至在理論與實踐中出現其與相關的財稅政策、財稅制度、財稅體制相混用的現象，其釋義也是智者見智。筆者認為，財稅機制是指在財稅管理中主體、要素間的相互配合與制約的關系，它是以財稅政策為導向、財稅制度與體制為載體，通過調整收支規模和規范財稅監管等措施發揮調控宏觀經濟的作用機制。財稅機制等詞之間既有視角和內涵上的區別，又有目標和內容上的共性或聯系。

（二）區域經濟協調發展與財稅機制的關系

我國自改革開放以來，采取了東部率先發展、帶動中西部發展的戰略；20世紀90年代后相繼出臺了西部大開發、中部崛起和東北振興等區域發展戰略及規劃；黨的十八大后提出了“一帶一路”、京津冀協同發展和長江經濟帶等舉措[2]；2015年發布的“十三五”規劃又明確了“塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局”，以及支持革命老區、民族、邊疆、貧困（簡稱老少邊貧）地區加快發展，加大對資源枯竭、產業衰退和生態嚴重退化等困難地區支持力度等新要求。

自然、歷史、人口和政策等因素雖與區域經濟發展密切相關，但政策與機制更是關鍵的影響因素。國內外專家學者的研究表明，協調區域經濟發展、縮小區域經濟差距離不開市場機制（看不見的手）和政府機制[3]，顯然在市場機制失靈的前提下，政府機制尤為重要。財稅機制既是國家調節市場機制的主要手段，也是實現區域經濟協調發展的重要保障。我國的實踐也證明，給予東部地區優先發展的財稅優惠政策和對中西部、東北（簡稱欠發達）地區的財政投資、轉移支付等扶持政策，對區域經濟協調發展均起到了重要的促進作用。

（三）區域經濟協調發展財稅機制的構成要素

區域經濟協調發展財稅機制的構成要素如圖1所示。

1.明確政策的實施主體。實現區域經濟協調發展財稅機制良性、有效運行的目的，需要明確區域財稅政策的實施主體，合理規范中央政府與地方政府的責任、事權和財力，以充分調動中央與地方雙方加快區域經濟發展的積極性。

2.綜合運用政策工具。有效的區域經濟協調發展財稅機制必須綜合運用財稅政策工具或手段，根據各區域實際合理采用政府投資、財政補貼、轉移支付和稅制結構等政策，使作用、效果不同的財稅政策達到相互協調配合的目的。

3.兼顧不同的政策對象。協調區域經濟發展的財稅機制應兼顧區域經濟發展財稅機制的現實微觀主體和潛在微觀主體，即在運用財稅機制激勵現實微觀主體發展的同時吸引潛在微觀主體的能動性，以保證區域經濟的快速和長效發展。

4.實施全面有效的監管。保證區域經濟協調發展和財稅機制的有序、長效運行，必須實行全面的財稅內外監管，對財稅機制的運行情況及時反饋、監督、控制和管理，促進財稅機制實現縮小區域發展差距、協調區域經濟發展的目標。

（四）區域經濟協調發展財稅機制的基本內容

從理論研究與實踐經驗上看，區域經濟協調發展財稅機制的基本內容如圖2所示。

我國自實施分稅制財政體制以來，財權逐步集于中央、事權轉向地方，導致地方政府在承擔地區經濟發展重任的同時卻缺乏與之相對等的財權。因此，構建區域經濟協調發展財稅機制應以合理劃分中央與地方政府的事權與財權為核心，其基本內容應包括財稅分配、財稅權限、財稅扶持、財稅補償、財稅監管和財稅評價等機制，這里重點研究除財稅監管以外的其他5種機制。

二、我國區域經濟協調發展財稅機制的問題分析

（一）財稅分配機制不科學

財稅分配機制主要涉及財稅收入在中央與地方、經濟區域、地方政府之間的劃分及其比例關系。我國稅制經過60多年來的調整、改革與完善，形成了5類、18個稅種的復合稅制體系，稅收收入按照收入歸屬劃分為中央固定稅收、地方固定稅收、中央與地方政府共享稅收；一般公共預算收入逐年增長，如由2010年83 102億元增至2014年的140 370億元，增長68.91個百分點，但中央財政收入逐年下降（由51.13%降為45.95%），下降5.18個百分點；財政收入支柱的稅收收入約占85%，主要稅收收入是國內增值稅、企業所得稅和營業稅，非稅收入中主要是行政事業性收費收入和國有資源（資產）有償使用收入。其財稅分配機制的問題主要表現在：

1.地方財政分配機制扭曲。從統計數據計算可知，2014年地方財政收入支柱是非稅收入（占比84.90%），稅收收入僅占15.10%，且地方固定稅種收入不足20%。在地方固定稅收中貢獻率最高的營業稅，在改征增值稅成為共享稅后，地方稅源減弱、財力更加弱化，欠發達地區的多數省級區域收不抵支。這種非稅收入為主的地方財政分配機制扭曲，極易滋生腐敗及亂收費行為。稅收具有鮮明的政策導向，而過度規模的非稅收入嚴重影響了稅收的調控作用，導致征稅結果與預期發生偏差，對區域經濟發展產生負效應或反作用力。

2.區域產業稅收效應弱化。從2014年三次產業的稅收貢獻率看，東部稅收貢獻率依次為三產（55.49%）、二產（44.37%）和一產（0.14%），產業結構相對合理。而中西北地區稅收仍依賴于第二產業，稅收增長與優化產業結構目標背離，其中西部地區稅收主要是國內增值稅（28.99%、27.53%）、營業稅（16.86%、17.59%）和企業所得稅（16.20%、15.94%），東北地區是國內增值稅（18.22%）、企業所得稅（10.33%）和營業稅（6.83%），地方政府為維系財力會大力支持二產發展，從而減弱了稅收政策促進區域經濟協調發展的作用。

（二）財稅權限機制不合理

財稅權限機制主要包括財稅政策制定權、財政收支支配權和財稅管理執行權等機制。以中央與地方財政支出權限或責任為例，按照財政支出比重為標準將財政支出劃為中央主導型、地方主導型和地方承擔型3種類型。在2014年22類財政支出中，其中比重在50%以上的中央主導型財政支出項目包括外交、國防、糧油物資儲備事務、國債還本付息支出4類，占比在50%以上的地方主導型包括一般公共服務、公共安全等16類支出，比重為100%的地方承擔型包括地震災后恢復重建支出和援助其他地區支出2類，說明地方財政支出支配權較大，但也承擔著更多的公共支出責任。其問題主要表現在：

1.地方財權與事權相脫節。中央與地方收入比重較長時期內維持在3：7，1994年分稅制后中央比重升至45%～56%（1994年55.70%、2014年45.95%）。2005年之前中央與地方財政支出比重約為3：7，2012—2014年地方財政支出均達到85%以上，遠高于其財政收入比重，如2014年地方財政收支比重為54.05%和85.13%，相差31.08個百分點。地方財政收入雖是上升趨勢，但仍難以保證地方政府的公共支出責任，這種事權下移而財權上移的財政反向運行，導致了欠發達地區特別是老少邊貧地區的財力困境。

2.政府支出責任劃分不清。目前我國中央與地方之間的事務職責并無法律界定，但從中央與地方財政支出的比重中可看出，大量的支出壓給了地方政府。如上述22類財政支出中就包括16類地方主導型和2類地方承擔型，且地方財政支出的一般公共服務、教育、社會保障與就業等占比多在90%以上。地方政府過多地擔負了應由中央政府承擔的基礎建設（如教育、科技、交通運輸等）、經濟發展（如農林水、國土資源等）和民生服務（如住房保障和社會保障等）等支出責任，這種事權錯位加劇了地方財力的困境。

（三）財稅扶持機制不完善

財稅扶持機制主要包括直接投資、轉移支付和稅收優惠等機制。以轉移支付為例，一般轉移支付主要是國家對中西部等地區有財力缺口的地方政府依據核定的財政需要額與財政支出額的差額，以及地區之間在人口、資源和貧富差別等因素給予的財政收入補助[4]。在2014年11個一般轉移支付項目中比重較大的是均衡性轉移支付（39.19%）和基本養老金及低保等支付（17.93%），比重較小的為資源枯竭城市支付（0.65%）和村級公益事業獎補等支付（1.17%）。專項轉移支付是按項目設計的，地方政府須依照中央政府的要求將財政資金用在事前約定的公共支出，屬于專項撥款性質[5]。從2014年19個專項轉移支付項目看，占比較大的是農林水事務（29.63%）和交通運輸（18.68%），占比較小的是金融監管等事務（0.02%）和國防（0.15%）。其問題主要表現在：

1.轉移支付取向不夠合理。在均衡性轉移支付計算中，其計算指標較為籠統，且價格等指標修訂不及時，多元回歸模型的固有局限及無剔除不合理因素的缺陷，影響了計算結果及資金支付的準確性。而專項轉移支付中專款分配缺少事權基礎，費用分攤、地區分配標準無準確的數據支撐，專款立項審批不規范，導致討價還價和人情撥款的現象。在沒有一套完善的轉移支付分配原則、方法和指標，以及各地區取得轉移支付資金、用途不公開和缺乏績效評價的前提下，就難以做到規范和促進區域經濟的發展。

2.橫向均等化效能的不足。根據財政部數據顯示，2010—2014年均衡性和專項轉移支付占比分別呈現逐年增長（17.41%～23.23%）和減少（51.60%～40.73%）的趨勢，年均占比為21.25%和45.98%，兩者相差24.73個百分點。一般而言，均衡性轉移支付均等化效果最為顯著，專項轉移支付雖理論上兼具縱向控制和地區間橫向均等化的效能，但因專項轉移支付比重過大、項目設立過多，更缺乏資金透明化監管，導致其橫向公共服務均等化效果差，因而現行橫向轉移支付未真正起到區域經濟協調發展的應有作用。

（四）財稅補償機制不到位

財稅補償機制主要包括稅收返還、財政補貼、生態補償和損失援助等機制。以稅收返還為例，我國現行稅收返還辦法主要包括以“兩稅”（增值稅和消費稅）為基數的遞增性稅收返還、所得稅基數的差額性稅收返還、成品油價格和稅費改革的補貼性稅收返還，以及地方承擔出口的退稅返還等。其問題主要表現在：

1.區域稅收返還作用有限。稅收返還與地方政府稅收增長幅度相關聯，對區域及各級地方政府既得利益和經濟發展具有稅收的激勵作用[6]。2010年和2014年我國對地方稅收返還數額分別為4 993.37億元和5 081.55億元，返還數額雖有提高但增幅較小（如2014年同比增長僅為0.69%），且占地方稅收收入和一般公共預算收入比重也呈現逐年遞減的趨勢，即由15.27%和12.29%降為8.59%和6.70%，相差6.68個和5.59個百分點，說明稅收返還對地方稅收的激勵功能和增強地方財力的效應正在逐漸減弱。

2.稅收返還計算不盡公平。稅收返還主要是統一的“基數加增長”，實際上并未考慮各區域及地區自然狀況、經濟水平和公共服務等客觀條件差異，且計算稅收返還基數的消費稅和增值稅本身就屬于中央稅收或共享稅收，也默認了“起點”的不公平性，使富者更富、窮者更窮，即消費稅和增值稅收入增長更快的東部地區，其財力得以繼續增強，而大部分的欠發達地區因“兩稅”收入增長緩慢，其財力增長較慢。這種稅收返還辦法顯然拉大了各地區經濟發展和公共服務水平的差距，有礙于區域經濟協調發展戰略的實施。

（五）財稅評價機制不規范

財稅評價機制包括財政投資項目后評價、財政支出績效評價、國有企業績效和行政事業單位財務評價等機制。如財政投資項目后評價主要包括效益后、影響后和持續后評價，其中財政投資效益后評價是對財政投資項目盈利性、清償能力和外匯平衡等方面的分析，從社會經濟資源擇優配置視角確定投資的可行性；財政支出績效評價的主要內容是建立與完善財政支出績效評價體系，強化財政支出績效管理。其問題主要表現在：

1.評價體系不夠健全規范。如我國目前并未設立權威性的專門財政評價機構，而是由各級財政部門自主負責；財政績效評價內容不全面，如績效評價主要是財政支出績效，缺乏財政收入、預算管理、公債管理、財政體制、財政風險和財政平衡等評價內容，更無區域經濟財稅政策與機制的評價；財政績效評價指標不規范，其指標設置過于平面化和單一性，缺乏一套在嚴密數據分析基礎上的統一、規范且適用強的財政績效評價指標體系，也就難以保證財政績效評價結果的公正性、合理性與權威性。

2.評價結果欠缺實用效力。由于我國財政績效評價制度體系還不健全、不完善，沒有法律層面的保障，因而財政績效評價結果并未向被監管部門和社會公眾公開，其評價效果在一定程度上只是用于政府及有關部門項目建設檔案的保管，或作為有關部門強化新型項目管理的經驗參考及教訓借鑒，而對財政資金收支項目中的成效、問題及其責任，以及項目執行中各個環節的責任人并未形成直接約束或責任追究，以致政府財政績效評價工作流于形式、走過場，沒有真正起到提升財政管理水平的作用。

三、完善我國協調區域經濟發展財稅機制的建議

促進我國區域經濟協調發展財稅機制的重點，應是完善財稅政策與機制，給予欠發達地區特別是老少邊貧地區一定的財稅管理權限、更多的優惠措施、較大的地方財力，以加快其經濟發展速度，提高居民生活和公共服務均等化水平，逐步縮小其與東部沿海發達地區經濟水平差距，最終實現協調發展、共同富裕的區域戰略發展目標。為此，本文從以下五個方面提出完善我國協調區域經濟發展的財稅機制建議。

（一）改進財稅分配機制

1.重新整合共享稅分享比例。“營改增”政策將增值稅收入留給地方政府，雖在短期內暫可維系地方財力，但非長久之計。筆者認為，應在徹底取消營業稅后重新設定增值稅的分享比例，將地方政府分成增至40%[7]，另考慮加快欠發達地區經濟發展、加大其支持力度和緩解轉移支付困難等因素，可對老少邊貧地區及資源枯竭、產業衰退、生態嚴重退化等困難地區再增加5%～10%的分成比例；逐步取消增值稅按環節、城建稅按行業、企業所得稅按行業和企業、個人所得稅按項目和資源稅按企業分享稅收的辦法；省以下增值稅收入劃分規則，授權省級立法機關或政府自行確定。如表1所示。

2.構建與完善地方稅收體系。加快資源稅改革，如將水、黃金和森林等資源納入征稅范圍，實行從價計稅，總體上提升資源稅負水平，但對欠發達地區資源枯竭、資源型城市經濟轉型地區適度降低稅率或實行減免優惠；完善個人所得稅，實施分類與綜合所得計稅模式，擴大綜合所得項目，將定額扣除辦法改為家庭費用扣除；推進房地產稅改革，合并房產稅和土地使用稅，將征稅范圍擴至公民居住的二套以上房產，以房屋評估價格為稅基，由省級政府在統一的稅率幅度內確定適用稅率；增設遺產稅和環境保護稅等新稅種，通過加快“費改稅”進程征收社會保障稅、教育稅和燃油稅等，為老少邊貧地區擴充新財源。

（二）調整財稅權限機制

1.合理劃分財政支出責任。明確界定中央與地方政府之間的支出責任，如前者負責義務教育、社會保障和公共衛生等全國性支出，以及國防、外交、司法審判和警察等國家安全支出，后者負責地方性的疾病防治等地方區域內的公共支出；將交通運輸、水利電網建設和環境保護等跨地域的大型工程作為中央與地方共擔的支出，并明確雙方各自的支出比例。此外，應明確政府間事務與支出的法律責任，如制定《中央與地方政府間責任法》，避免地方與中央對地區經濟發展問題的“討價還價”等；修訂《憲法》和《地方組織法》，明確中央與地方的權責關系、專項職權和共享職權等。

2.中央財權適度放權地方。我國目前中央財權較大，可將其適度放權于地方，如在中央與地方間重新合理劃分財稅管理的立法權、解釋權、確定權、調整權和減免權等[8]。在現行分稅制下中央和地方均有各自獨立的固定稅收，地方政府理應具有固定稅收的獨立管理權，建議對不在全國范圍內開征、具有鮮明地域特征的地方固定稅收的立法權、減免權和征管權等全部劃歸地方；對全國統一開征、宏觀經濟影響大的地方主要稅收，如資源稅、房地產稅和個人所得稅等由中央制定基本法律，但應給予地方一定的稅率調整權和減免確定權等，以增加地方財力和區域經濟發展能力。

（三）完善財稅扶持機制

1.優化轉移支付體系結構。擴大一般性轉移支付尤其是均衡性轉移支付的比重，增加對經濟發展欠發達地區的一般轉移支付比重，克服平均主義，徹底取消對既得利益的照顧。如區別情形取消、壓縮、整合現有專項轉移支付項目，對項目功能指向明確、范圍標準固定和政策相對穩定的資金項目，納入到一般轉移支付；對適用一次性安排的項目，執行后應即刻取消；對不符合當前形勢、不宜通過專項轉移支付方式支持的項目，限期予以取消；對方向和用途類似、可歸并的項目，予以重新整合。此外，應研究與實施橫向財政轉移支付的試點工作，并加快在全國范圍內的實施進程。

2.強化轉移支付運行管理。完善轉移支付制度的撥付標準，如對一般轉移支付應以人均標準財力水平為依據，并按因素法測算支付額度；對專項轉移支付堅持目標控制原則，即中央與地方專項轉移支付分別由中央相關部門、上級政府確定特定項目計劃[9]，并建立其項目的進入與退出機制，提高其資金使用成效。此外，增強轉移支付管理的透明度，如公開轉移支付運行程序，分配的方法、標準、結果等信息，以及資金用途和效果，廣泛接受社會監督，提高其規范性與有效性；制定專門的《財政轉移支付法》，促進轉移支付的法定化，增強其對經濟發展落后地區的扶持力度。

（四）規范財稅補償機制

1.明確財稅補償激勵渠道。建立規范、合理的財稅補償激勵機制，設立財稅補償專項基金，逐步增加轉移支付占一般公共預算支出比重，加大對欠發達地區特別是老少邊貧地區和資源型城市經濟轉型的直接財政投資、財政貼息，以及生態補償、農產品和支農貨物等財政補貼的力度；將原屬于稅收返還資金來源的一部分稅收直接劃歸地方政府，并適時調整該項的比例，支持地方投入最大財力和創新政策發展新興產業、加強園區建設、夯實地方財源[10]，加快區域經濟的快速發展；給予地方適度的稅收自治權，促進地方稅收努力與稅收激勵、稅款征收與法制管理的有機結合，確保地方稅收效應的最大化。

2.設置稅收返還科目。在我國22類預算支出中增加“轉移支付”，款類設置“稅收返還”，項目設置“均衡性稅收返還”和“效率性稅收返還”科目。借鑒國外有益的經驗，將現行均衡性稅收返還的基數法改為因素法，并在選取變量和數據時應綜合總量和變量平均等指標，如人口數量、年齡結構、貧困程度、城鄉人口比率、財政收入總數和人均收入。設置效率性稅收返還科目，其目的在于反映地方分享稅收的收益與效率，但效率性稅收返還占稅收返還總額的比例不應過高，通常以協調區域經濟發展為原則，并按國際經驗及各地區社會經濟發展狀況來評估和確定科目安排和指標比例。

（五）健全財稅評價機制

1.完善財稅績效評價制度。如科學確定區域經濟協調發展評價標準與指標，制定國家層面、四大區域和省級以下各級地方政府財稅績效評價制度；確立財稅績效評價主體，包括立法、審計、財政、稅務機關和中介機構、專家組織及社會公眾，并明確劃分其財稅評價的具體職責、業務分工、制約機制和責任制度；拓展績效評價內容，即應涵蓋財稅分配的全過程，在強化財政支出評價的前提下，應實施并加大對財政收入、預算管理、稅收征管、公債管理、財稅風險和財稅體制等方面的績效評價，如財政收入績效評價應主要包括對財政收入規模、質量、結構、變動及完成預算程度等的評價。

2.強化財稅評價結果應用。如強化財稅績效評價立法，可結合新預算法切實落實“績效”原則，加快出臺《財稅工作績效評價管理法》或實施辦法，使財稅績效評價真正實現法制化管理；公示財稅績效評價結果，通過財稅績效評價結果的公開披露及時整改，并為政府制定經濟政策和發展規劃、財政投資、稅收征管等提供參考依據；建立再評價機制，隨著各級政府及財稅部門績效評價工作的開展，必須監察和督促其構建科學的財稅管理績效評價制度，可借鑒美國項目績效評估工具（PART）制度的經驗[11]，設立評價結果應用質量等級指標，監管各級財稅部門結合評價結果，提高管理能力與質量。

【參考文獻】

[1] 朱曉沖，李冬梅.創新財稅政策 促進區域經濟協調發展[J].合作經濟與科技，2009（11）：120-122.

[2] 郭樹清.推動區域協調發展[J].求是，2015（22）：36-39.

[3] 丁蕓，張昕.財稅政策選擇與區域經濟協調發展[J].經濟與管理研究，2007（2）：21-26

[4] 李奕宏.完善政府間轉移支付制度[J].宏觀經濟管理，2015（5）：57-58.

[5] 岳希明，蔡萌.現代財政制度中的轉移支付改革方向[J].中國人民大學學報，2014（5）：20-26.

[6] 徐博.關于分稅制下稅收返還問題的思考[J].財政研究，2010（4）：69-71.

[7] 王曙光，宋英華，宋佳.增值稅“擴圍”后的地方財力彌補對策[J].稅務研究，2014（11）：44-47.

[8] 周琬，杜正艾.建立健全財權、財力與事權相匹配的機制[J].行政論壇，2011（5）：38-43.

[9] 劉小川.我國財政轉移支付制度法治構架的重塑與創新——新預算法視角的分析[J].中國財政，2015（1）：39-43.

[10] 王曙光，蔡德發，孫慧玲.地方財源建設的問題及對策研究[J].會計之友，2015（11）：86-90.

[11] 馬志遠.我國財政績效評價的現狀與推進路徑[J].山東財政學院學報，2012（5）：12-19.