我國國資預算支出的“體內循環”及其治理

盧馨 丁艷平 唐玲

【摘 要】 透過2007年我國國資預算制度建立以來國資預算收支結構的大量最新數據，可以發現：我國國資預算支出呈現較嚴重的“體內循環”現象，即國企上繳的經營利潤再分配時又過多地回籠用于了支持國企自身的發展，而跳出利潤循環用于全民受益的民生領域的支出占比極低且幾無增長性，令國資預算制度的再分配作用流于形式。進而，文章從國企的“政策性負擔”、國企內部治理結構缺陷、國資預算職能定位不清晰、預算支出績效評價和投資管控等配套制度缺失的角度分析了我國國資預算支出“體內循環”現象的成因，并提出了相應的政策建議。

【關鍵詞】 國資預算； 預算支出； 體內循環

【中圖分類號】 F812 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）13-0026-05

國資委將納入預算范圍的國企上繳的利潤收入收上來后，接下來面臨的一個較大難題便是預算支出分配，即國資收益應該如何科學地調配使用，這也是國有資本經營預算制度對國企經營利潤進行價值管理、財政分配的重要一環。盧馨和方睿孜[1]提出，隨著我國社會主義民主政治建設的不斷深化和社會主義市場經濟體制的更加完善，納稅人意識逐漸提高，社會公眾對國家預算資金的征繳管理、分配使用等也愈加關注。我國國資預算支出所呈現的較突出的“體內循環”現象，弱化了國企“全民所有制”的本質屬性及其經營效益的“公共性”，并不能充分支持公共財政職能的履行。鑒于此，本文提出強化國資預算的社會性功能作用及職能定位、加快組建專業化和市場化的國有資本投資運營公司、健全完善預算支出績效評價和投資管控等配套制度的政策建議，以期為建立健全科學的國資預算分配制度，保障社會公平和改善民生，以及國有企業和國資預算深化改革等提供參考。

一、我國國資預算支出“體內循環”現象嚴重

李燕和唐卓[2]認為，國企具有全民所有的本質屬性，國有資本作為公共資源的重要組成部分，其經營成果全民共享有其合法性與必然性。然而，目前國企上繳的利潤收入主要的使用方向仍然只集中于國有經濟中的關鍵領域以及一些相關重點項目，以保持其持續競爭力。而僅有一少部分預算支出用在了民生領域，涉及農村建設、醫療和養老等社會保障、教育（如農村義務教育）等方面的預算支出幾無增長。

（一）從預算支出發生的總額來看

2010—2014年我國社保民生類支出增幅緩慢，年均增長率不到13%，遠遠低于總支出40%的增長率，可以合理推測，這5年來國資預算支出增長的大部分都用于了央企發展。實際上，根據表1計算，5年投入社會保障支出等的總額僅540.11億元，而國資經營預算支出5年累計達4 638.62億元，平均民生支出占比僅11.6%，若以央企上繳利潤收入為基數，支出金額不到收入的9%，國資預算支出呈現“體內循環”。

（二）從預算支出發生的項目結構來看

以2014年為例（表2），中央國有資本經營支出數為1 419.12億元，當年央企上繳利潤分配收入共1 378.57億元，國資收益總額為1 410.91億元，其所使用的五大領域（國有經濟結構調整支出、重點項目支出、產業升級與發展支出、境外投資及對外經濟技術合作支出、困難企業職工補助支出）卻有多達1 213.34億元又回到了央企內部。而調入公共財政預算用于社保等民生支出僅184億元，國有股減持收入補充社保基金支出21.58億元，合并用于民生支出的預算數額僅205.58億元，占比15%都不到?？梢姶箢~的利潤去向仍然是央企，跳出利潤循環用于全民受益的社保支出很少。

（三）從預算支出發生的行業領域來看

中央國有資本經營支出決算大致分為六大行業領域支出，分別為：教育、文化體育與傳媒、農林水、交通運輸、資源勘探電力信息、商業服務業。而教育、文化體育與傳媒、農林水三個領域的事務支出是民生支出的重點內容。由表3、圖1（根據表3整理）可以直觀看出，偏民生方向的教育、文化體育傳媒、農林水三個領域事務支出這3年合計僅95億左右，每年在預算總支出中的占比不到3%，并且在2015年的預算支出公告中，教育和農林水領域支出預算數為0，表明年初預算計劃甚至并沒有從國有資本經營收入中分配利潤去從事這兩個領域事務的計劃。若繼續將三領域進行內部對比分析，可以發現教育領域的支出是三者中最低的，年均僅2億元，而且幾乎沒有增長。

（四）結合國有資本經營收入來源的數據分析

根據國有資本經營收入、支出決算表中的企業分項情況，將石油石化企業、電力企業、電信企業、煤炭企業、有色冶金采掘企業、電子企業、地質勘查企業分項下的所有央企合并歸為資源勘探電力信息領域，對國有資本經營收支數據進行對比分析。由統計數據（圖2）發現，2012—2014年該領域的支出分配都幾乎與上繳的利潤收入持平甚至超過，國資預算支出的“體內循環”特征顯而易見。

將上文所述及的2014年國有資本經營支出結構中的具體支出與其各自所涉及的央企領域對比（圖3）可以發現：資源勘探電力信息等所涉及的國家戰略性項目支出超50%，而涉及這些領域的央企多半為資源壟斷型國企，也就是說幾乎一半的國有企業分紅收入被再次分配進入了壟斷行業；而在總支出結構中，另一個很明顯的特征便是教育支出比例幾乎可以忽略不計，這也正論證了前述“體內循環”觀點。

（五）小結

綜上，從預算支出結構和預算收入來源來看，國企上繳的利潤收入過多地用于了支持企業自身的發展，回到了國企“體內”，表現出嚴重的“取之國企、用之國企”；不僅跳出了國企利潤循環被調轉用于社會保障等民生支出的金額和比例都很低，就連回歸到央企內部使用的部分，涉及如教育、文化傳媒和農林水等偏向民生方向的行業事務支出占比也極低且幾乎無增長性，教育支出甚至可以忽略。雖說國企利潤收繳分紅對整個國有資本經營收入貢獻很大，可是在收繳了利潤分紅之后卻存在明顯的“體內循環”，預算支出完全按照上繳的國資收益等額分配，甚至還有可能支出高出收入，損害了國有資本經營預算的統一性。作為全民所有的國企，其經營利潤的“公共性”被弱化得過于嚴重了，一定程度上制約了國資預算支出對公共財政職能履行的支持。

二、成因分析

（一）國有企業“政策性負擔”的承擔

林毅夫和李志[3]提出，社會主義國家、轉型經濟和部分發展中國家所屬企業顯著地承擔著“戰略性”層面上的推動國家產業技術進步和“社會性”層面上的保就業、促民生兩類“政策性負擔”，這類企業承擔著過多的額外成本和不確定性風險，大都依靠政府的保護和補貼支持才得以延續生存。

在我國宏觀經濟中，國有企業占據著非常大的比重，其經濟地位實為中流砥柱，作為國家重點基礎設施建設、國家核心技術創新和政府公共職能履行的先驅者，具有特殊的經濟意義和政治色彩，自然也是承擔兩類“政策性負擔”的主體。一旦這些國企承擔“政策性負擔”，與沒有這些負擔的企業相比，其經營成本、投資風險在市場競爭中將處于十分不利的地位，極容易導致政策性虧損。如此，政府和財政對國有企業，尤其是壟斷型的大型央企，不得不表現其“父愛主義”予以最大限度的補貼、補助各種稅收返還以及資金注入和貸款優惠，以致回流給國企的預算支出合計數額幾乎超過其上繳給國家的經營利潤，甚至能直接主導企業當年盈虧，其大額預算支出、財政補貼已經成為了國資預算、財政支出的負荷，導致國資預算支出真正能用于民生方向的比例空間自然也就大大減少，國資預算支出的“體內循環”成因初顯。

（二）國有企業所有者缺位、內部人控制等現象存在

國有企業所有者缺位、內部人控制等問題的存在加劇了國資預算支出分配的“體內循環”。雖然國有企業中有清晰的國有股產權，但即使將國有資產管理公司包含在內，也找不到任何一個主體來真正地負責這部分股權，各級政府只是作為所有者的代理人身份代行管理國有資產，“所有者缺位“明顯；另外，國企負責人主要由國家行政任命產生，既是“企業家”，也是高級“黨政干部”，呈現政府內部的一種委托代理關系形式，各級政府管理機構對其投資經營決策監管效果有限，內部制衡機制弱化和外部約束、監管缺失，“內部人控制”現象因此誘生，國企內部經營者權力過大，甚至可以主導企業內部各項投資與經營決策，又由于激勵不相容，極容易促進過度投資、低效率投資、不合理在職消費行為、經營虧損等發生，而政府因為國企“政策性負擔”的承擔有動力為之一切支出買單，加劇了大額不合理的國資預算支出發生的可能，加重和擴大政府財政赤字，導致公共財政出現嚴重危機。

（三）國資經營預算的社會經濟作用及職能定位不清晰

作為政府公共管理機構要擔負公共財政職能的履行，與作為國有資本出資人只需以實現資產的保值增值為目標的雙重原則讓國資委陷于兩難境地，國資經營預算的社會經濟作用及職能定位因而較模糊。國有資本經營預算與政府的公共財政預算是否應當作為兩種相互獨立的系統，實現與公共財政預算、社會保障預算之間的互通和相互劃轉，已成為當前深化財政預算體制改革實踐中面臨的一個突出難題。并且，在國有資本經營預算體系下的預算支出方面，目前還沒有專門的規章制度，也沒有現成的經驗可以借鑒，預算支出下的經營投資性支出與公共福利性支出的安排領域、分配比例等依然是理論界和實務界研究的重要分歧點。

（四）國資經營預算支出績效評價、投資管控等配套制度缺失

我國國資預算支出中每年涉及國企的項目支出金額非常大，但是卻一直缺乏一個科學合理的績效評價系統。國資預算制度雖然2007年就已正式建立，但直至其實施5年后，財政部從2012年開始才規定試行國資預算績效評價制度，而實際上，國資預算制度在執行的過程中，在預算支出中表現出項目分散、分配失據、資金使用效率和總體盈利能力低下等現實問題，績效評價制度的創建迫在眉睫。

投資制度的完善對國資預算支出分配制度的改進具有很大的作用，兩者同屬一個體系內部，而同時投資管控制度的完善對于我國國有企業一度存在的過度投資傾向問題的治理也具有一定現實意義。以國企在投資方面的支出為例（圖4），2012—2014年全社會固定資產投資（不含農戶）分別增長20.6%、19.6%和15.7%（扣除價格因素實際增長15.1%），其中國有及國有控股企業固定資產投資分別增長14.7%、16.3%和13%，而三年對應的國有企業收入分別增長僅為15.2%、9.67%和3.42%。

從投資數據來看，國有企業投資所需資金量空前龐大，超經營收入增長和投資過熱較明顯，所以國資預算支出項目中出現很大一部分為國企的重大項目投資支出、而用于全民受益的民生領域的支出占比極低且幾無增長性現象也就不難理解了。但是如此強勁的投資增長勢頭，如此大筆的投資金額支出發生是否合理，是否用于了真正需要的領域？我國至今形成沒有一個清晰、系統的效益評價制度。

三、政策建議

（一）強化國資經營預算宏觀層面上的社會性功能作用及職能定位

文宗瑜等[4]認為，國有資本經營預算如何與公共收支預算對接除了要實現微觀層面上的科學管控國有企業、提高企業競爭力、確保國有資產增值保值，國有資本經營預算同時應承擔宏觀層面上的作為政府宏觀調控衍生手段、支持并服從于公共財政職能履行的社會性功能作用。國企的根本屬性，決定了國資經營預算體系下的預算支出的職能應是深化國企經營利潤的社會化再分配，體現出作為全民所有制生產資料的經營者的社會價值。因此，國資經營預算宏觀層面上的作為政府宏觀調控衍生手段、支持并服從于公共財政職能履行的社會經濟作用及職能定位必須強化，而不應只是停留在國有企業內部的“體內循環”。所有者權益應該獲得實質回饋，利潤去向應該更加注重民生權益，預算支出項目中應進一步擴大民生支出，還利于民，體現公平的保障和改善民生的社會性需求。

（二）加快組建專業化、市場化的國有資本投資運營公司

“大國資委”體制下，不同領域、不同類型的國有企業被置于同一管理系統，適用相同的公司法架構，采用統一的以資產保值增值為目標的管理原則，使得國有企業內部治理結構存在先天漏洞，在公益性與營利性之間也失去平衡。

雖然，早在2013年11月，黨的十八屆三中全會就已指出，“要組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。”而直至2014年7月，國務院國資委才開始推出在國家開發投資公司、中糧集團實行改組國有資本投資公司的改革舉措，但這也仍只停留在試點階段。現階段，我國新一輪國企和國資改革大幕已經拉開，必須加快組建專業化國有資本投資運營公司的市場性機構，由其控制和經營各類具體的國有企業，國資監管機構將不再直接監管和較多地干預國有企業的具體經營；政府與市場機構的委托代理隨之取代政府內部的委托代理，既能發揮相關配套績效考核、監管制度的作用，有效解決委托代理機制中的所有者缺位、激勵相容約束等問題，緩解市場信息不對稱，還能有效提高國資預算資金的分配合理性、利用效率和增值保值能力，保障公共福利性支出增長，支持公共財政職能的履行。

（三）健全完善預算支出績效評價、投資管控等國資預算配套制度

1.加快建立健全國有資本經營預算評價制度

加快建立和健全針對國資預算支出項目的績效評價制度，要求細化和完善具體評價指標、評價標準和評價工具等，以突出、明確預算支出的重點，合理確定國資預算支出中回流企業的比例、清晰定位國資預算對公共財政職能的支持與服從作用。同時，應加強預算的硬約束與監督，停止盲目給予國企補貼和投入的行為，提高資金使用效益，擴大可用于民生領域的預算支出空間，讓全民共享改革開放帶來的國有企業利潤紅利。

2.不斷完善國有資本投資制度和預算制度

建立機制對國企管理層進行有效約束，防止其為自身利益而過度投資甚至不合理地擅投高風險領域，使其決策動機轉為追求企業價值的最大化、支持公共財政職能最大化，是完善國有資本投資管控制度的核心問題。同時，要與國資預算制度之間相互協調，在充分考慮了國有企業不同的實際發展情況后區別對待，若企業擁有良好的投資需求，則應該盡量給予充足的預算支持，不能使其因資金積累不足影響發展；然而，若是盈利能力偏弱且投資效率低下的國有企業，則應該增加其經營利潤分配上繳國家財政的比例，以提升預算所實施范圍內國有企業的投資與運營效率、提升國企資金的配置水平、減少國企超額利潤留存、避免造成損失的同時，保障公共財政用于轉移給民生方向的預算支出充足。

【參考文獻】

[1] 盧馨，方睿孜.我國預算公開進展、問題及建議——基于2013年我國各級政府部門預算公開相關數據的分析[J].會計之友，2015（7）：88-92.

[2] 李燕，唐卓.國有企業利潤分配與完善國有資本經營預算——基于公共資源收益全民共享的分析[J].中央財經大學學報，2013（6）：7-12.

[3] 林毅夫，李志.政策性負擔、道德風險與預算軟約束[J].經濟研究，2004（2）：17-27.

[4] 文宗瑜，劉微.國有資本經營預算如何與公共收支預算對接[J].財政研究，2008（1）：24-28.

[5] 陳林.什么是國有資本經營預算制度[J].求是，2014（7）：61.

[6] 徐朝陽.作為政策工具的國有企業與國企改革：基于預算軟約束的視角[J].中國軟科學，2014（3）：32-44.

[7] 陳冬華，陳信元，萬華林.國有企業中的薪酬管制與在職消費[J].經濟研究，2005（2）：92-101.

[8] 榮兆梓.國有資產管理體制進一步改革的總體思路[J].中國工業經濟，2012（1）：16-25.

[9] 柳學信.國有資本的公司化運營及其監管體系催生[J].改革，2015（2）：23-33.

[10] 王佳杰，童錦治，李星.國企分紅、過度投資與國有資本經營預算制度的有效性[J].經濟學動態，2014（8）：70-77.