中國財政分權改革效益評價

許樹華　張　瑩

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中國財政分權改革效益評價

許樹華張瑩

摘要：論文提出合理適度的財政分權的基本判斷標準是要處理好政府與市場、政府與社會、各級政府間財權與財力的分配，并構建了衡量財政分權改革效應的評價體系，對財政分權改革效應進行量化考評，希冀為深化我國財政分權體制改革，構建現代財政制度提供理論指導。

關鍵詞：財政分權改革；評價體系；改革效應評價

黨的十八屆三中全會指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，這將財政作用提高到一個新的高度，深化財政分權改革必然會推動國家治理現代化。近幾十年，國內外眾多學者對財政分權的研究已經從集權還是分權的爭論逐漸轉入為實現合理的、有效的分權努力。

一、財政分權改革效應評價的基本思路和方法

財政分權本身是一個綜合系統，它不是一個單一維度的范疇，除了財力劃分外，還有財權劃分、事權劃分、平衡系統作用，還包涵了民主涵義和一些管理方面的要求。經濟發展水平、政治制度、城市化水平、人口密度、種族文化都會影響和制約財政分權，因此不同國家甚至同一國家政治經濟環境差異很大的兩個階段的比較都沒有很強的可比性。改革效應評價一般是指一個國家或一個地區實施某項政治經濟改革后對經濟、社會各方面的影響，是一個宏觀概念。

筆者受到羅伊.鮑爾 （Roy.W.Bahl）“有效地分權化要求”的評價標準的啟發并借鑒我國正在進行的財政績效考評的設計方法，認為財政分權度的測算及是否恰當可以通過財政分權的改革效應評價體系來進行衡量，而且這個效應評價體系應當以定量指標為主、定性指標為輔。

二、財政分權改革效應評價體系構建

現階段我國財政分權體制存在著各級政府間財權與事權不統一、財力與支出責任不匹配、缺乏科學性等問題。本文希望在確保國家穩定、保證中央宏觀調控能力的前提下，通過構建財政分權改革效應評價體系客觀地對當前各級政府間財政分權的合理性進行分析，為各級政府理順事權和支出責任、為財政體制調整提供科學依據，從而促進各級政府間財權與事權的統一，財力與支出責任的匹配，以及民主法治社會的建立。

本文構建的財政分權改革效應評價體系是從政府、市場和社會三個維度，針對財政分權的改革效應進行的綜合評價。它根據財權與事權匹配度、財政收支自由度、分權的經濟效益、分權的社會效益四個方面對我國各個層級政府分權水平和分權的效果進行評價。其中：事權匹配度和財政收支自由度是從政府維度進行考察；分權的經濟效益是從市場維度進行考察；分權的社會效益是從社會角度進行考察。

（一）財政分權改革效應評價的方法

本文構建的財政分權改革效應評價體系中財權與事權匹配度、財政分權程度、分權的經濟效益三類一級指標基本上都在分解到三級指標時量化了，都可以計算出具體數值和比例，因此可以運用德爾菲法（又稱專家意見法）進行測算。分權的社會效益指標可以通過問卷調查法（可以采用網上電子問卷調查）進行評價，使評價更具民主性和公開性。

（二）財政分權改革效應評價指標體系

本文構建的財政分權改革效應評價指標體系中的指標的主要選擇了可以衡量經濟增長、公共品供給、減貧的指標，同時也選取了衡量財政工作效率和社會公平方面的指標。財政分權改革效應評價指標體系包括三級指標（詳見表1）。

（三）財政分權改革效應評價標準體系

財政分權改革效應評價在其結果有效實現計量化后必須通過與一套完整的標準體系樣本數據進行對比，根據對比結果使評價者客觀分析出財政分權程度是否適度、財政分權改革的經濟效益和社會效益是否顯著，才能為財政體制調整決策提供科學依據。

（四）財政分權改革效應評價標準的取值基礎

財政分權改革效應評價中的財權與事權匹配度、財政收支自由度、分權的經濟效益三類指標基本上是定量指標，可以先測算出全國各級政府的相關指標均值，在與特定的政府實際發生的相應數據進行比較，并通過一定的計分方法獲得該級政府財政分權的實際運行效果。分權的社會效益考評指標基本上是定性指標，例如環境治理滿意度等指標，可以通過問卷調查和專家經驗判斷取得。

（五）財政分權改革效應評價計分方法

財政分權改革效應評價計分方法是采取一定的計分原則和數據處理手段，把分層的評價指標體系轉化為評價分數，并根據評價分數結果給出財政分權改革效應評價的“定性和定量相結合”、“總體和層次相結合”的綜合結論。

在本文中筆者根據自身的理解，對各指標做了權重賦值（見表1），目的是“拋磚引玉”。

表1　財政分權改革效應評價指標及權重表

（六）財政分權改革效應評價計分結果表示

在財政分權改革效應評價計分過程中，完成評價指標的無量綱化轉換和指標的權重賦值后，根據各項指標的權數進行加權匯總綜合，得出量化的評價結果。評價結果以評價得分為依據分為優（A）、良（B）、中（C）、低（D）、差（E）五種類型（見表2）。

表2財政分權改革效應評價結果對照表

三、中國財政分權改革效應評價

財政分權改革效應評價指標及權重表（表1）中所有指標是為了對各級政府財政分權改革效應評價而設計的。就全國（中央政府和地方政府合并在一起，整體評價）來說，一方面部分指標可以合并或省略，例如財政收支自由度考評指標主要是針對地方政府的財政收支自由度而言的測算；另一方面目前國家統計局和財政部的統計數據難以支持表1所有指標的查找和計算，因此本文在對中國財政分權改革效應評價在表1的基礎上進行了指標的篩選和權重的重新賦值。當然表1對于中央政府和地方政府財政分權改革效應評價依然具有較好地參考價值。由于1993年是中國實行“分級包干”財政分權體制的最后一年，2013年是中國實行“分稅制”財政分權改革的近期年份，因此筆者試圖將1993年和2013年這兩年財政分權改革的效應進行比較，希望對“分級包干”和“分稅制”財政分權改革作一個較為客觀的評價。經過定量和定性的測算，本文得出中國兩次財政分權改革的政體評價（見表3）。

表3中國財政分權改革效應評價表

（一）財政分權改革效應指標計算和說明

1.定量指標計算和說明

（1）財政自給率

財政自給率是衡量一個國家或地區財政自給力的重要指標，通常用某國家或地區政府財政一般預算內收入與財政一般預算內支出的比值，作為計算結果。

財政自給率=（財政一般預算內收入/財政一般預算內支出）×100%

以100%為標準，計20分；每低于1個百分點扣1分，扣完為止。

1993年財政自給率=4348.95億元/4642.3億元=93.6%，得14分

2013年財政自給率=129142.9億元/139744.26億元=92.4%，得12分

（2）財政赤字率

財政赤字率是衡量財政風險的一個重要指標，按估計上通行的《馬斯特里赫特條約》赤字率3%一般為國際安全線。因此本文設定財政赤字率≤3%，計20分；每超過一個百分點扣1分，扣完為止。

財政赤字率=（財政赤字額/國內生產總值）×100% 1993年財政赤字率=293.35億元/3533.9億元= 8.3%，得15分

2013年財政赤字率=10601.36億元/568845.2億元=1.9%，得20分

（3）GDP增長率

GDP增長率=（GDP增長額/前一年GDP）×100%

對于中國來說GDP增長率在7%--10%為標準，計7分；每低于7%下限1個百分點扣1.5分，扣完為止；每高于10%上限1個百分點扣0.5分（由于太高的增長率通常以犧牲資源和環境為代價，所以本文認為不應鼓勵過高的GDP增長，應該追求適度的經濟增長率和生態GDP）。

1993年GDP增長率=13.96%，得3.5分

2013年GDP增長率=7.7%，得7分

（4）人均GDP增長率

對于中國來說GDP增長率6%--10%，可以計滿分7分；每低于6%下限1個百分點扣1.5分，扣完為止；每高于10%上限1個百分點扣0.5分（理由同GDP增長率）。

人均GDP增長率=（人均GDP增長額/前一年人均GDP）×100%

1993年人均GDP增長率=12.7%，得5.5分

2013年人均GDP增長率=7.2%，得7分

（5）城鎮居民人均可支配收入增長率

城鎮居民人均可支配收入指個人收入扣除鄉政府繳納的個人所得稅、遺產稅等稅費和交給政府的非商業性費用以后的余額。若城鎮居民人均可支配收入增長率≥12%，可計滿分7分；每低于12%1個百分點扣1分，扣完為止。

城鎮居民人均可支配收入增長率=（當年城鎮居民人均可支配收入-去年居民人均可支配收入）/去年居民人均可支配收，計算中數據來自歷年《中國統計年鑒》

1993年人均GDP增長率=（2577元-2026元）/2026元=27.2%，得7分

2013年人均GDP增長率=（26955元-24565元）/24565元=9.7%，得5分

（6）城鎮居民失業率

我國目前尚未計算全社會失業率和農村失業率，因此失業率即城鎮失業率。統計失業人數和計算失業率一般以年末為時點。城鎮居民失業率≤3%，計7分；每高于1個百分點扣1分，扣完為止。指標數據來自歷年《中國統計年鑒》。

城鎮居民失業率=（城鎮失業人數/城鎮就業人數+城鎮失業人數）×100%

1993年失業率=2.6%，得7分

2013年失業率=4.1%，得6分

（7）通貨膨脹率

通貨膨脹率我們用居民消費價格水平的變動率（CPI增長率）來反映，一般市場經濟國家認為CPI增長率在2%至3%屬于可接受范圍。因此本文設定CPI增長率≤3%，計7分；每高于1個百分點扣1分，扣完為止。指標數據來自歷年《中國統計年鑒》。

1993年通貨膨脹率=14.7%，得0分

2013年通貨膨脹率=2.6%，得7分

（8）貧困發生率

貧困發生率=（貧困人口規模/總人口數）×100%

論文中的指標數據出自歷年《中國農村貧困監測報告》，貧困發生率一般在2%至6%屬于可接受范圍。由于中國的貧困線一直在調高，1993年時的貧困線是317元，而2013年時的貧困線為2300元，因此雖然2013年貧困發生率高于1993年，但這并不意味著扶貧沒有成效。本文設定貧困發生率≤6%，計滿分4分；每高于1個百分點扣1分，扣完為止。

1993年貧困發生率=7.7%，得3分

2013年貧困發生率=8.5%，得2分

2.定性指標計算和說明

（1）清廉指數

清廉指數，自1995年起“透明國際”（Transparency International，簡稱TI，全球著名非營利性反腐敗組織）每年都發布《全球腐敗年度報告》，公布世界各地企業界及民眾對當地貪污情況觀感，所整合出來的指數。這個指數衡量的是公眾對腐敗的感覺程度，而不是實際的腐敗程度，因大多數腐敗案件并不公開。評分介于1-100之間，分數越低越腐敗，分數越高越清廉。

本文設定該指標滿分為4分，1993年“透明國際”還未進行測算，因此沒有具體數據。中國在改革開放初期中國的腐敗狀況尚不嚴重，但隨后迅速惡化，到上世紀90年代中期已經非常嚴重。因此本文認為1993年中國改革開放的清廉指數估計約為60分，指標分值我們估計為3分。2013年“透明國際”測算中國的清廉指數為40分，在世界177個國家中排第80位，分數和排名較前幾年都有所下降。因此2013年該指標的得分估計為2分。

（2）財政預決算透明度

政府財政預算透明度，該項指標不透明得分為0，基本透明得分為1，非常透明得分為4。由于2008年以前中國政府財政預決算都不公開，因此1993年該項指標得分為0，自2009年起中央政府首次公開財政預算報告，隨后中央和地方政府逐年增加預算的透明度，因此本文認為2013年財政預算透明度可以打2分，還有進一步完善的空間和必要性。

（3）環境、基礎教育、公共醫療、公共基礎設施治理滿意度

該指標本應通過紙質調查問卷或網上調查方式收集資料在進行分析但由于范圍太大，本論文研究客觀條件限制，沒能展開此項工作。根據作者的直觀感受和文獻的查閱可以了解到：改革開放30多年來，中國的環境、基礎教育、公共醫療、公共基礎設都發生了翻天覆地的變化和發展，改革開放初期人們的滿意度普遍較高，但隨著公共品供給不平衡發展和環境的污染，人們的滿意度開始下降。因此本文認為1993年和2013年的該項指標的得分應分別為：7分和5分。

（4）各級政府對支出責任是否明確

建國初期至1993年，中國財政制度變遷較頻繁，各級政府責權利不夠明確，1994年實行分稅制改革后，各級政府間財政關系逐漸理順，各級政府對支出責任基本明確，然而近些年中央與地方政府以及地方政府間財權、財力不匹配問題較嚴重，當前各級政府支出責任開始有爭議。該指標滿分為2分，本文認為1993年和2013年的該項指標的得分估計應分別為：1分和1.5分。

（5）地方領導是否通過地方民選

我國各級地方政府官員歷來都是上級政府任命而非地方民選，但隨著紀檢、檢察制度地逐漸完善，民主化程度逐漸提升。該指標滿分為2分，本文認為1993年和2013年的該項指標的得分估計應分別為：1分和1.5分。

（6）地方政府財政活動有無完整規范的會計記錄

我國基層政府，特別是縣鄉一級政府財政活動的會計記錄還在逐漸完善過程中。該指標滿分為1分，本文認為1993年和2013年的該項指標的得分估計應分別為：0分和0.5分。

四、中國財政分權改革效應評價

通過1993年“分級包干”的財政分權改革效應相關指標的測算，本文得到67分的評估分，改革效應為“中”（根據表2改革效應評價結果對照表），通過2013年“分稅制”的財政分權改革效應相關指標的計算，本文得到78.5分的評估分，改革效應為“良”。

從總分值對比結果來看，“分稅制”的財政分權改革效應比“分級包干”的財政分權改革效應高11.5分（78.5 分-67分=11.5分），我們可以初步判斷從“分級包干”到“分稅制”屬于帕累托改進。

從評價結果等級來看，1993年財政分權改革效應為“中”，2013年財政分權改革效應為“良”，都不是“優”。這一方面說明“分級包干”和“分稅制”都不是最優的財政分權體制，有待進一步完善；另一面也說明任何一種體制改革最初效應可能較好，但隨著時間推移和環境變化其邊際效益開始遞減，當遞減到一定程度矛盾積累和集中起來，就必須設計更一種更為先進的體制進行替代。

從三類指標來看，政府維度的財力與事權匹配度指標總分為40分，1993年“分級包干”改革的得29分，2013年“分稅制”改革的得分是32分，兩年分值接近但都不高，說明全國財力與事權匹配度需進一步提高；市場維度的分權的經濟效益考評指標總分為35分，1993年“分級包干”改革的得分是23分，2013年“分稅制”改革的得分是32分，“分稅制”的經濟效益明顯高于“分級包干”；社會維度的分權的社會效益指標總分為25分，1993年“分級包干”改革的得分是15分，2013年“分稅制”改革的得分是14.5分，這說明不管是“分級包干”還是“分稅制”的社會效益、民主化程度都很低。

參考文獻：

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基金項目：

云南省教育廳科學研究基金項目“云南財政體制改革：理論、實踐與績效評價”（2015C144Y）。

作者單位：（云南開放大學）