PPP投資項目的運營風險因素分析①

國家開發銀行河南省分行　馮小強

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PPP投資項目的運營風險因素分析①

國家開發銀行河南省分行馮小強

摘 要：2022年冬奧會將對我國經濟產生巨大的正面效應，其中，奧運場館建設和基礎設施投資是主要驅動因素，我國將優先考慮采用PPP模式建設。PPP項目的風險管理工作是非常重要和復雜的，因而從實踐中吸取經驗和教訓是提高風險管理水平的重要途徑之一。本文通過對典型PPP項目的經驗教訓進行分析，從中找出PPP項目中的主要風險因素，并對其產生的原因進行剖析，進而提供了相應的措施建議。

關鍵詞：冬奧會 PPP 風險因素 風險管理 案例分析

2015年7月31日，在國際奧委會第128次全會上，國際奧委會主席巴赫宣布北京攜手張家口獲得2022年冬奧會舉辦權。據估算，冬奧會及其籌辦將帶來相關產業至少3000億元的收入，其中，奧運場館建設和基礎設施投資是主要驅動因素。根據此次冬奧會財政預算，競賽場館和非競賽場館在內的場館建設預算約為15.1億美元，在這15.1億美元中有65%來源于社會投資。可預見的是，在今后相當長的一個時期，運動場館的建設都將優先考慮采用PPP模式建設。

PPP，英文Public—Private—Partnership，也稱作PPP融資，即“公私合伙制”或“公私協力”。PPP項目以特許權協議為基礎，公共部門和私營部門之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利義務，由私營部門為基礎設施項目進行融資、建造，并在未來一段時間內運營項目，通過充分發揮公共部門和私營部門的各自優勢，以提高公共產品或服務的效率、實現資金的最佳價值。在項目進行過程中公私合作體現在追求共同目標，分享技術、資產、收入，共享資源，共擔責任和收益等方面，即項目成功的關鍵在于利益共享，風險共擔。

在政府的強力支持下，PPP模式在中國將進入快速發展、規范發展的階段。風險因素作為PPP冬奧會場館建設項目成敗的關鍵因素之一，必須得到高度的重視。本文將以國家體育場項目的實踐為例，剖析奧運場館建設中的風險因素，并提出相應問題的措施建議，為今后我國公益場館的建設和體育事業的發展起到重要作用。

1　項目簡介

國家體育場，即北京鳥巢，是我國第一個采用PPP模式的公益體育場館項目。國家體育場位于奧林匹克公園中心區南部，工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，場內觀眾坐席約為91000個，其中臨時坐席11000個，項目2003年12月24日開工建設，2008年6月28正式竣工。

項目總投資31.39億元，由北京市政府出資58%，社會資本聯合體（中信集團出資65%，北京城建出資30%，美國金州公司出資5%）出資42%進行投建。聯合體與北京國有資產經營管理公司聯合成立SPV（項目經營公司）國家體育場有限責任公司，由其負責組織體育場的建設、融資工作，并注冊為中外合營企業，享受相關稅費優惠。聯合體從北京市政府、北京奧組委獲得特許經營權；建設結束后由聯合體負責營運30年，營運期滿，聯合體將體育場移交北京國有資產經營管理公司。該項目不但有政府的高出資比例與隱形擔保支持，作為進一步的保障，中信集團還與北京市政府簽署了一個兜底條款：北京市發改委協調各部門幫助中信集團聯合體取得利潤。

然而，在強強聯合的表面下，卻出現了多種問題。作為世界同類體育場中規模最大、結構最復雜的體育場，項目具有公益性，預期盈利低，運營難度大，需要整合國內外多方資源，其建設運營的難度都非同小可。最終，在國家體育場正式引入賽后運營一年后，北京市人民政府與中信聯合體簽署協議，由政府接手運營權，亦即意味著該PPP項目的PPP模式應用失敗。

2　項目風險因素分析

科學的風險管理是PPP項目成功的關鍵。對本項目進行前后的各關鍵風險因素進行分析，并結合了國內外其他PPP項目的經驗教訓，從而提煉出冬奧會場館建設中需要高度注意的風險因素。

2.1項目融資風險

由于場館建設項目的特殊性，其起始投資規模巨大，項目融資的成敗是其項目進展順利的關鍵。一方面，由于場館的公益性質，經濟效益相對較差，很難通過資產的自身運作成為盈利的項目。鳥巢項目體量龐大，北京奧運會四年后才勉強達到收支平衡，前期投入的回報還遙遙無期。另一方面，奧運場館的建設有其特殊意義和要求，導致投標方的工作難度劇增，積極性下降。在鳥巢項目招標開始時，由于奧運場館的特殊性，其項目設計權在北京市政府手中，也就是設計方案與法人招標分離，結果在一定程度上挫傷了很多國外投標人的積極性。綜合以上兩個方面的因素，鳥巢項目沒有能夠引入國際大牌投資商的入資是非常正常的現象。

2.2項目建設風險

一方面，多數教師仍然難以舍棄以教師為中心的教學觀念，大多采用傳統的灌輸式教學，偏重理論知識的傳授，忽視實踐操作的引導，教學與應用、理論與實踐脫節，導致學生興趣不夠濃厚，思維不夠活躍，影響了學生的創新思維和創新精神的培養；另一方面，工匠精神主要通過師徒傳承的方式發揚光大，但是高校教師和學生接觸時間少，很少有機會就專業知識學習、專業技能訓練等問題開展充分的交流，而學生受傳統守舊思想的束縛，放不開手腳，存在思維定勢，影響了知識的學習、能力的提高和素質的培養。

PPP項目的特許經營公司承擔了項目建設過程中的一系列風險，包括對建筑設計、工藝、質量、工期、成本等各方面的要求。在此過程中，政府進行全程監督、審批和監管。場館建設周期一般至少在三年以上，期間的建設過程可能產生各種風險。由于鳥巢項目開創性地使用了三維鋼桁架系統，其制作、安裝和維護都具有高度的挑戰性，期間項目設計更改、材料價格上漲、成本飆升等風險完全由項目公司承擔，導致成本超支嚴重，項目公司的資產負債表嚴重惡化，其投資超算達4.56億元。這是非常不符合風險分配的可控性原則和風險對等原則的。

2.3項目運營風險

PPP場館項目的運營風險廣泛存在，包括市場需求變化風險、市場收益風險、項目唯一性風險等一系列后續風險，導致項目運營后的收益不能滿足收回投資或達到預定的收益。

北京奧運會后鳥巢的一大收入來源是旅游門票收入。然而，這一部分的市場需求隨著北京奧運會的效應減弱而急劇縮減。根據北京體育大學的調查，自2008年10月1日起，鳥巢對公眾開放，4個月時間就累計接待旅游人群300萬人次，僅旅游門票一項就實現收入1.5億元，截至2009年5月底，鳥巢在8個月的時間里實現了營業收入2.6億元。但到了2011年，全年旅游人次的數據已減少至253萬，比2010年下降了40%。

另外，鳥巢項目是中國最優秀的體育和演出場館之一，但其市場占有份額仍然偏小，收益能力不足。這也是奧運會后項目公司放棄三十年經營權的重要原因之一。第一，場地容量大，規格與成本相對都較高，只有大型活動才可能在鳥巢舉辦；第二，前期建設中取消了可閉合頂蓋設計，全天候的商演無法實現，每年只有4到10月期間適合舉辦賽演活動；第三，面臨著五棵松、工人體育館、北京展覽館等演出場地的競爭，也就是喪失了項目的唯一性。尤其是北展、工體等場地早已收回投資多年，其運營成本和收費都具有強大優勢。目前鳥巢的市場開發中包括4萬余平方米商業面積的出租、衍生品等無形資產的開發和收入。相比這些市場開發收入，大型活動、賽事的收入依然貢獻有限。

2.4政府信用風險

PPP項目的特許經營權來源于政府和私人部門的合作協議，而政府信用風險的產生將對項目的建設與可持續經營產生非常嚴重的負面影響。政府信用風險一般來自于多個方面，如基礎設施的選址等問題導致公眾反對、地方政府官員為了提升短期內政績做出不符合長遠利益的決策、貪污腐敗等。因此，在項目建設經營過程中，法律的變更、審批的延誤、政治決策的失誤、對PPP項目要求過高回報等很多情況都會導致項目遭遇困難甚至流產，這些都是政府信用風險的表現。

2.5不可抗力風險

以鳥巢項目為例，2006年7月底，工程進度已經達到了鋼結構合龍條件，但合龍對焊接的溫度要求非常高。鋼體溫度必須在15℃到23℃之間，而且至少保持兩個小時，這對關鍵部位的焊接非常重要，而北京地區的盛夏，即使在一天中氣溫最低的凌晨，也很難保證氣溫在23℃以下。由于天氣等因素的限制，合龍日期一拖再拖，工期推遲一天損失就高達幾百萬元。

3　結語

2022年冬奧會申辦成功以后，我國的大型場館建設PPP項目應用將要迎來高速發展的階段。從2008奧運會到2022冬奧會，不同時期、不同背景，體育場館建設的PPP風險也各有不同。但國家體育場作為第一個PPP場館項目，其成敗得失仍然具有充分的討論意義。本文以該項目為背景，對接下來我國將要進行的大量PPP場館項目面臨的融資風險、建設風險、運營風險、政府信用風險、不可抗力風險等方面進行了分析和演繹。可以看到，導致PPP場館建設項目失敗的風險因素眾多，而且互相之間有一定的關聯性。如不可抗力風險可能導致政府信用風險，政府信用風險也可能導致項目收益不足、產生經營風險等。在此基礎上，筆者對今后的PPP場館項目有如下建議。

一是政府部門方面。要加強對PPP相關法規的建設，保證PPP項目科學、規范的發展。近來，發改委公布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》以及《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014版）》，建立了PPP項目庫。財政部發布《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》等。同時，政府相關機構也要注重知識的學習，熟悉掌握相關法律規定和政策，在此基礎上完善科學的決策機制，進而在PPP項目的合同結構和控制權、收益權方面有著科學、合理、不偏頗的認知和做法。

二是私人部門方面。針對建設風險和運營風險、政府信用風險，首先要鍛造自身的強硬實力，從成本控制、提高生產效率、開發無形資產、對場館賽事后的綜合收益提高等方面著手；其次要樹立良好的企業形象，摒棄利用不法手段牟取暴利、利用政府部門的工作漏洞簽訂不平等合同等做法，在遵紀守法的前提下與政府部門進行合作，在契約精神的前提下規范地簽訂合同，嚴格地遵守合同規定，為后期的場館經營提供良好基礎。

三是公私部門雙方。應該本著收益與風險一致的原則，建立公平合理的風險分擔機制。以市場風險為例，公司部門應該在招投標階段就分別進行充分的市場調查，做好市場預測，將賽事后的市場需求做出盡可能精確的預測，從而確定合理的風險分擔和利益分配比例，而不是盲目接受對方的市場預測信息和決策內容。在必要的情況下，可以聘請專業的咨詢公司提供決策支持。

參考文獻

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作者簡介：馮小強（1983-），男，河南新鄉人，中級經濟師，國家開發銀行河南省分行，主要從事金融與投資方面的研究。

基金項目：①2013年度全國科學教育規劃課題（BIA130088）階段性成果；2015年河南省政府決策課題（2015B040）；2015年度鄭州市科技發展計劃課題（20150624）。

中圖分類號：F283

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298（2016）04（c）-121-03