農村養老服務改革的新沂實踐及價值啟示

黨的二十屆三中全會深刻指出，“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。“在城鄉融合發展背景下，農村養老服務改革不僅是保障農村老年人基本生活需求的必然要求，也是推動城鄉協調發展、完善社會保障體系的重要路徑。“健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系，促進人口高質量發展”“積極應對人口老齡化，完善發展養老事業和養老產業政策機制”黨的二十屆三中全會提出的這些重大要求為農村養老服務改革指明了前進方向，提供了基本遵循和行動指南。

新沂農村養老服務改革歷經二十年的不解探索與實踐，取得了很大成效。2023年4月，全國“農村養老服務改革創新”座談會在新沂召開，民政部給予新沂養老“有特色、高質量、可持續\"的高度評價。2024年6月，江蘇省農村養老服務工作現場會在新沂召開，新沂農村敬老院改革暨區域性養老服務中心建設經驗在江蘇全省推廣。2024年以來，新沂農村養老服務改革典型經驗先后被中央電視臺《焦點訪談》和《經濟半小時》深度報道。

一、新沂農村養老服務改革歷程

2024年底，新沂市戶籍人口108.76萬人，其中，60周歲以上老年人口達到22.9萬人，占比 21.06% ，數據顯示已進人中度老齡化社會。面對老齡化進程的加速，新沂很早就開始采取措施，積極探索農村養老服務新業態、新模式。新沂在農村養老服務改革中歷經三次轉變，不斷滿足農村老年人多層次、多樣化需求，養老服務體系建設取得顯著成效。

(一)農村敬老院由老破舊向提檔升級轉變

1958年，新沂建設了第一所農村敬老院，僅供養幾名五保對象。20世紀90年代各鄉鎮利用閑置的中小學改建了20所農村敬老院，解決了五保老人的供養問題。這些農村敬老院服務功能單一，僅能滿足五保人員吃、住等基本要求，且基礎設施差，安全隱患多，服務不專業，管理服務水平低。敬老院距離鄉鎮衛生院較遠，醫生看病不上門，老人就醫特別困難。

為了改善五保老人的供養條件，2005年以來，新沂市鎮兩級財政先后投人了大量的人力、物力、財力，對農村敬老院進行提檔升級。從2013年開始，新沂市用三年時間對全市的敬老院開展“三有、三能、六達標\"硬件提升行動，即敬老院每個房間內有衛生間、有保暖降溫設備、有電視機，能洗澡、能看病、能康復，消防、衛生、環境等項達標，農村五保老人的供養條件明顯改善。

（二）農村敬老院由“一鎮一院”向區域性養老服務中心轉變

新沂市原有的20所農村敬老院基本按照“一鎮一院\"配置，雖然經過多次改造提升，但仍有很多符合人住條件的老人不愿意到敬老院來生活，大量床位閑置。隨著城鎮化進程的加快，大批農村勞動力涌向城市，農村因此出現了規模龐大的空巢老人、獨居老人以及高齡老人群體。這些留守老人養老需求往往得不到滿足。

解決留守老人的養老問題，成為新沂市政府面臨的一項重大挑戰，其緊迫性日益凸顯。從2019年至2021年，新沂市積極響應國家關于加強農村養老服務體系建設的號召，精心策劃并實施了“農村敬老院向區域性養老服務中心轉型三年行動方案”。打破“一鎮一院\"模式，按照區域人口分布，堅持科學規劃布局，通過重新選址或原址重建、改建、擴建等方式，投資2億余元，高標準規劃建設了7個區域性養老服務中心。每所養老服務中心覆蓋周邊2-3個鎮，實現資源共享。區域性養老服務中心引入社會力量實行專業化管理，養老機構的人住率從改革前不足 30% 上升至 71% 。從“一鎮一院\"到區域性養老服務中心，新沂農村養老服務改革走出了一條以區域性養老服務中心建設助推農村敬老院轉型升級和實現農村養老服務高質量發展的新路徑、新模式，有效解決了農村養老問題。

（三）機構養老向“三位一體”養老綜合體的轉變

區域性養老服務中心在充分履行政府兜底保障職能的基礎上，致力于為中低收人家庭中的高齡、獨居以及失能老人提供全面而貼心的普惠型機構養老服務。這些服務中心具備專業的護理與照料能力，實現了供養、托養、醫養等養老服務的有機結合。

農村老年人群體具有多樣性，他們的養老需求也各不相同。因此，在實現供養、托養、醫養等養老服務有機結合的過程中，新沂市走出一條由機構養老逐漸向建設居家、社區、機構“三位一體”的養老綜合體轉變的新路徑。一是為空巢、獨居、高齡等居家老人提供居家照護、家庭病床、康復護理、精神關愛等專業化服務，滿足老年人就近養老服務的需求。同時為困難老年人家庭開展適老化改造，提開老年人居家生活質量和安全感。二是建設“長者食堂”、助餐點和鄉村互助養老睦鄰點，積極開展“鐘愛吾老”助餐服務專項行動，解決居家和在村老年人就餐難題。三是深人推進醫養結合，在養老服務中心內設衛生室、門診，推進養老機構與醫療衛生機構合作，簽訂服務協議，或者依托鎮衛生院閑置醫療床位為農村老人提供“醫療 + 養老”一體化服務，增設7所老年護理院。這種全方位、多層次的服務模式，極大地滿足了農村老年人多元化、個性化的養老需求，為養老服務高質量發展注人了新動能、新活力。

二、新沂農村養老服務改革的主要做法

新沂市養老服務改革歷經三次深刻而富有成效的轉變，這一系列的變革不僅深刻體現了中華民族敬老養老的悠久歷史傳統，更是響應積極應對人口老齡化國家戰略、勇于探索創新、不斷前行的生動實踐。在這個過程中，新沂市始終以推動養老服務高質量發展為核心目標，通過一系列改革與創新舉措，大力發展養老事業和養老產業，不僅提升了養老服務的整體水平，也展現了城鄉融合發展背景下養老服務發展的新路徑與新風貌。

(一)轉變政府職能：由提供服務向定政策、強監管、重保障轉變

在養老服務體系中，新沂市政府積極轉變職能，由傳統的直接提供服務向制定政策、強化監管、重視保障轉變。政府不再是直接參與養老服務的“運動員”，而是轉變角色成為了制定規則、維護秩序的“裁判員”。政府通過制定和完善相關政策法規，為養老服務行業的發展提供有力的政策支持和制度保障，并著力加強對養老服務機構的安全、運營服務、財政經費等方面的監督管理以確保養老服務的高質量發展。同時，通過設立專項資金支持區域性養老服務中心運營，五保供養資金由市財政兜底，設立特困人員醫療救助專項基金等方式支持保障養老服務行業的發展壯大。這種政府職能的轉變不僅提高了養老服務的效率和質量，還促進了養老服務行業的可持續發展。

（二）創新經營管理：由“鎮辦鎮管”轉為公辦民營

新沂市在養老服務經營管理上進行了大膽創新，摒棄了傳統的“鎮辦鎮管”模式，轉而采用公辦民營方式。政府通過實地考察、公開比選等方式，積極引人九如城、匯樂集等具有先進管理理念和豐富服務經驗的優質企業參與養老服務的運營和管理。通過改革引人先進的養老理念和技術手段，提升了農村養老服務的專業化、規范化，為農村老年人提供了更加優質、高效的養老服務，促進了養老服務行業的健康發展。從實踐成效來看，公辦民營方式既保持了養老服務的公益性，又靈活運用了市場機制優化資源配置；既減輕了政府的財政負擔，又激發了市場活力，提高了養老服務的專業性和效率，進一步提升了服務質效。

（三）拓展服務主體：由五保戶向社會老人全覆蓋

新沂市在養老服務主體上實現了重大突破，從最初的僅服務于農村五保戶到關注困難、空巢、獨居、留守老年人和失能失智、慢性病卻無人照護的老人群體，再逐步擴展到覆蓋全社會老人。這一轉變體現了新沂市養老服務體系的包容性和普惠性。通過建設區域性養老服務中心、社區居家養老服務點等多元化服務設施，新沂市為不同年齡段、不同健康狀況、不同經濟條件的老年人提供了全方位、多層次的養老服務。無論是五保戶等特定群體還是社會老人，無論是健康老人還是失能、半失能老人，都能在新沂市找到適合自己的養老服務方式。

（四）升級服務產品：實現從“養老”到“享老”的飛躍

新沂市在養老服務和產品上不斷創新升級，致力于實現從“養老\"到“享老\"的飛躍。傳統的養老服務往往側重于滿足老年人的基本生活需求，而新沂市則更加注重提升老年人的生活品質和幸福感，提供生活照料、醫療康復、文化娛樂、心理疏導、臨終關懷等全方位的專業化養老服務。通過引人智能化、信息化技術，新沂市打造了一系列智能化養老服務產品，如配備智能“關愛寶\"等，為老年人提供了更加便捷、高效的養老服務。同時，新沂市還注重豐富老年人的精神文化生活，組織開展了豐富多彩的文體活動，以及定期的文藝演出、節日慶典等，讓老年人在享受物質生活的同時，也能得到精神上的滿足和愉悅，真正實現了“老有所養、老有所依、老有所樂”的社會目標。

三、新沂養老服務改革的經驗啟示

農村人口老齡化問題是一個日益嚴峻的社會挑戰，新沂農村養老服務改革的成功案例，不僅有效解決了當地農村老年人的養老問題，還為其他地區在城鄉融合發展背景下推動農村養老服務高質量發展提供了寶貴經驗和借鑒，

（一）價值追求：立足人民立場，堅定人民至上的改革價值追求

新沂養老服務改革的首要價值追求就是堅定不移地立足人民立場，將“人民至上\"的理念貫穿于改革全過程。隨著老齡化社會的到來和城鄉融合的不斷深人，如何讓老年人安享晚年，特別是讓農村老年人能夠“體面養老\"“有尊嚴地養老”，已成為亟待解決的社會問題。因此，新沂市在養老服務改革中，特別注重提升農村養老服務水平，通過加大投人、完善設施、優化服務等方式，努力讓每一位農村老年人都能享受到溫馨、舒適、有尊嚴的養老服務，讓他們在晚年生活中感受到黨和政府的關懷與溫暖。養老服務覆蓋面從最初的五保戶擴大到全體社會老人，充分展示了從“特殊關懷\"到“普遍福祉”的深刻轉變，這一轉變不僅體現了對老年人群體的全面關注，更彰顯了人民至上的價值追求。

（二)改革動因：始終堅持問題導向，聚焦改革中的矛盾問題

新沂養老服務改革之所以能夠取得如此顯著的成效，其關鍵在于始終堅持問題導向的工作原則，勇于直面并解決城鄉融合背景下養老領域中長期存在的突出問題。面對農村養老問題日益嚴峻的現實，新沂市沒有回避矛盾，更沒有消極應對，而是以一種積極主動的姿態，深入基層，廣泛調研，實施了一系列精準有效的改革措施。在此過程中，始終堅持以人為本，注重精準施策，確保每一項政策、每一個項目都能真正惠及老年人，讓他們切實感受到黨和政府的溫暖與關懷。這種奔著問題去、盯著問題改的工作態度，不僅充分體現了政府的責任擔當和為民情懷，也為農村養老服務改革的深入推進奠定了堅實的基礎。

（三)改革方法：秉持系統觀念堅持實事求是，用馬克思主義的方法論統籌改革

新沂市在養老服務改革中，充分運用系統觀念這一科學的工作方法，在實踐中探索出了一條符合自身特色的改革路徑。在養老資源均衡配置上，統籌規劃、科學布局。7個區域養老服務中心的規劃建設，既避免了資源的浪費和重復建設，又提升了農村養老服務的質量和水平。在處理政府與市場的關系上，既發揮了政府的主導作用，又激發了市場的活力。通過政策引導和資金扶持，鼓勵社會資本深度參與養老服務體系建設，極大地激發了市場主體的創新活力和服務熱情。在配套改革措施的完善上，新沂市從多個維度出發，為養老服務提供全方位的支持和保障。

（四）制度保障：突出以制度建設為主線，完善制度建設保障改革進程

為打造具有區域特色的養老服務體系，規范養老服務的行為和標準，確保養老服務的可持續發展，新沂市制定出臺了《新沂市建設區域性養老服務中心工作方案》《新沂市農村特困人員救助供養金使用管理辦法》《新沂市區域性養老服務中心運營管理制度》《關于完善新沂市集中供養特困人員保障工作的通知》等一系列規章制度和管理辦法。這一系列規章制度的出臺，不僅為新沂市養老服務的規范化、標準化、現代化提供了堅實的制度保障，也極大地提升了養老服務的專業性和科學性，有效促進了養老服務質量和效率的雙重提升。更重要的是，這些制度的實施，為構建覆蓋城鄉、功能完善、適度普惠的養老服務體系奠定了堅實的基礎，確保了新沂市養老服務事業的可持續發展，為應對人口老齡化挑戰提供了有力的支撐。

（五）目標導向：實現鄉村振興，實現共同富裕，進而實現農村現代化的改革目標

新沂市通過一系列農村養老服務改革，不僅解決了農村老年人的養老問題，而且有助于縮小城鄉差距，有利于促進城鄉融合發展。同時，養老服務需要一系列的服務和支持，醫療、餐飲、家政等服務的引人和發展將為農村地區創造更多的就業機會和經濟收益，促進鄉村經濟的多元化和可持續發展。通過養老服務改革，吸引社會資本投人，推動農村養老服務產業與發展鄉村旅游產業，既可以吸引城市老年人到農村養老和度假，又可以帶動農村經濟的發展，為促進鄉村振興和實現共同富裕注人新動力。進一步深化農村養老服務改革，對全面實施鄉村振興戰略、扎實推進共同富裕、加快實現農村現代化具有深遠意義。通過這一系列改革措施的實施，新沂市正朝著實現鄉村振興和共同富裕的宏偉目標穩步前進。

參考文獻：

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（作者單位：中共新沂市委黨校）【責任編輯：張卓】