肇慶市“十三五”期間森林采伐限額編制研究

李香林，陳紅躍

( 1.廣東省肇慶市瀕危野生動物救護中心，廣東 肇慶 526040；2.華南農業(yè)大學 林學與風景園林學院，廣東 廣州 510642)

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肇慶市“十三五”期間森林采伐限額編制研究

李香林1，陳紅躍2

( 1.廣東省肇慶市瀕危野生動物救護中心，廣東 肇慶 526040；2.華南農業(yè)大學 林學與風景園林學院，廣東 廣州 510642)

針對肇慶市“十三五”期間年森林采伐限額編制工作以及“十二五”期間森林采伐限額執(zhí)行過程中存在的問題，從森林資源保護和發(fā)展的角度，提出了一些完善森林采伐限額制度的意見建議。

編制；“十三五”計劃；采伐限額

1　引言

森林采伐限額管理制度是我國《森林法》中的一項重要法律制度[1]，森林采伐限額是國家根據(jù)消耗量低于生長量的原則，規(guī)定各森林采伐編限單位每年采伐森林、林木的最大限量[2]。限額采伐對保護森林資源、維護生態(tài)安全、推進生態(tài)文明建設、實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。但是目前的森林采伐限額編制受政府考核目標的影響和制約，沒能完全滿足林業(yè)實際生產需求，并且相關的管理制度不完善，制約了非公有制林業(yè)的發(fā)展，影響了社會投資造林的積極性。只有建立科學合理的森林采伐限額管理制度，在保護森林資源的同時滿足經濟建設對木材的需求[3]，才能形成森林資源保護和利用的良性循環(huán)，促進森林可持續(xù)經營,實現(xiàn)林業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展[4]。

2　肇慶市森林資源變化情況

“十二五”和“十三五”期間肇慶市年森林采伐限額編制的基礎數(shù)據(jù)分別為2009年和2014年森林資源檔案。對比2014年和2009年森林資源檔案，商品林面積增加了1.1萬畝(占林地面積的比例為75%)，短輪伐期用材林面積增加了104.5萬畝，蓄積量增加了746萬m3；喬木林面積增加了45.5萬畝，蓄積量增加了1353萬m3；森林覆蓋率增加了2.4%；林木總生長量增加了73萬m3；林木總消耗量增加了98萬m3；無林地面積減少了24.3萬畝；未成林地面積減少了20.9萬畝。數(shù)據(jù)表明，“十二五”期間肇慶市社會營造速生豐產林的積極性很高，單位面積活立木蓄積量、森林資源質量和總量都得到大幅度提升[5]，社會對林木采伐的需求量也逐年增多。

3　肇慶市“十二五”期間的采伐限額情況與存在問題

3.1采伐限額和木材生產計劃的雙軌制制約了非公有制林業(yè)的發(fā)展

肇慶市自2003年之后，響應中央國務院《關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，開始大力鼓勵發(fā)展非公有制林業(yè)，截止目前，商品林面積達到1190萬畝(占林地面積的75%)，年均采伐需求為397萬m3，“十二五”期間商品林采伐限額為250萬m3，實際下達的采伐指標為年均205萬m3，缺口達到92萬m3，不能滿足林業(yè)實際生產需求。采伐指標受限，政策缺乏延續(xù)性，導致很多林業(yè)企業(yè)和種植大戶對林業(yè)部門意見很大，特別是有的林業(yè)企業(yè)、個體戶面臨還貸到期、林地租期滿等壓力，林木采伐指標的不足造成了林農、林業(yè)企業(yè)的經營困難，妨礙了社會投資林業(yè)的積極性，也影響了跡地更新造林的質量。

3.2采伐指標分配過程存在權力尋租現(xiàn)象

目前的采伐限額編到縣一級或者森林經營方案主體單位，縣級林業(yè)主管部門有權根據(jù)各地的森林資源和采伐申請情況進行分配。由于指標不足，林業(yè)部門對申請采伐地塊進行平均分配，造成同一林班或同一個經營者的地塊要分幾次采伐，延長了經營者的經營周期和采伐周期，也因為不同期采伐而不得不重復開路，請人工或進行招投標等，提高了經營者的采伐和造林成本。有的地方甚至出現(xiàn)了只有找人情托關系才能拿到采伐指標的現(xiàn)象。相對于林業(yè)企業(yè)和種植大戶，個體林農對于林業(yè)政策和辦事程序的把握并不準確，所以在申請采伐指標時便會處于弱勢地位，并且有的個體農戶家境并不富裕，由于各種原因未能外出務工，便希望可以通過承包林地獲得一定的經濟利益，獲取指標的困難直接影響了林農個人造林的主動性和護林的積極性。

3.3調查設計精度不夠

目前的調查設計隊伍都是依托林業(yè)部門，權利過于集中，并且設計隊伍人員業(yè)務能力參差不齊，設計精度難以保證，有的地方為了逃避采伐指標的限制而存在弄虛作假行為，低設計高采伐，破壞了森林資源。

4　肇慶市“十三五”期間年森林采伐限額

4.1編限依據(jù)

編限依據(jù)有：《中華人民共和國森林法》；《森林采伐更新管理辦法》；《中華人民共和國森林法實施條例》；《森林資源規(guī)劃設計調查主要技術規(guī)定》；《國有林森林經營方案編制技術原則規(guī)定》；《森林經營方案編制與實施綱要》(試行)；《森林采伐作業(yè)規(guī)程》(LY/T 1646-2005)；《全國森林資源經營管理分區(qū)施策導則》(試行)；《生態(tài)公益林建設技術規(guī)程》(GB/T 18337.3-2001)；《國家林業(yè)局關于改革和完善集體林采伐管理的意見》(林資發(fā)[2009]166號)。

4.2編限原則

(1)堅持科學合理經營、 采育結合、森林資源可持續(xù)經營的原則。

(2)堅持分類管理和分區(qū)施策的原則。按照不同的采伐政策對不同森林經營主體編制采伐限額; 對不同起源、不同區(qū)域、不同權屬的森林，分別確定合理測算年采伐量、采伐方式和采伐強度。

(3) 堅持分項管理和總量控制的原則。

(4) 堅持以二類調查數(shù)據(jù)作為資源本底，一類和二類數(shù)據(jù)相互結合印證的原則。

4.3編制流程

編制流程如圖1所示。

4.4“十三五”期間采伐限額情況

4.4.1測算結果

將森林資源數(shù)據(jù)輸入國家林業(yè)局《森林合理年伐量測算系統(tǒng)》[7]，測算出肇慶市“十三五”期間年森林采伐限額為397.35萬m3。按林種劃分，生態(tài)林24萬m3，商品林373.35萬m3；按采伐類型劃分，主伐349.91萬m3，撫育采伐14.68萬m3，更新采伐15.32萬m3，其他采伐17.72萬m3。

圖1編制流程

4.4.2初步結果

根據(jù)省林業(yè)廳的初步審核意見，結合肇慶市正在實施的林業(yè)重點生態(tài)工程和森林資源總體狀況，對“十三五”期間年森林采伐限額測算結果進行核減，形成初步結果。初步確定肇慶市“十三五”期間年森林采伐限額為244.31萬m3。按林種劃分，生態(tài)林8.66萬m3，商品林235.65萬m3；按采伐類型劃分，主伐230.35萬m3，撫育采伐3.49萬m3，更新采伐5.55萬m3，其他采伐4.92萬m3。

5　分析對比

5.1“十三五”期間測算結果和初步結果對比

如表1，核減后的采伐限額比測算結果減少了153.31萬m3，比例為38.6%。生態(tài)林減少了15.34萬m3，比例為64%；商品林減少了137.96萬m3，比例為36.9%。

表1　“十三五”期間森林合理年采伐量測算結果與初步結果對比情況

5.2“十三五”采伐限額初步結果和“十二五”采伐限額對比

如表2，“十三五”期間年森林采伐限額(初步結果)比“十二五”減少了20.28萬m3，比例為7.66%。商品林減少了14.34萬m3(其中主伐減少了0.11萬m3，減少比例為0.05%)，生態(tài)林減少了5.94萬m3，比例為40.68%。由于肇慶市的森林采伐以短輪伐期用材林的主伐為主，所以，從采伐類型分析，“十三五”期間年森林采伐限額更符合林業(yè)生產實際。并且2015年開始執(zhí)行森林采伐限額的單軌制，不再下達木材生產計劃，“十三五”期間編制的森林采伐限額可以足額采伐，不存在指標受限的問題，也避免了下達木材生產計劃時與生產季節(jié)脫鉤的現(xiàn)象。

表2　“十三五”與“十二五”年森林采伐限額對比情況

5.3總體分析

肇慶市“十三五”期間年森林采伐限額初步結果是在國家林業(yè)局《森林合理年伐量測算系統(tǒng)》測算出森林合理年伐量的基礎上，結合肇慶市正在推進的集體林權制度改革、國有林場改革和正在實施的林業(yè)重點生態(tài)工程、森林公園建設、擴大生態(tài)公益林面積等林業(yè)重大工程，調整并細化各分項限額，兼顧各種采伐類型，重點滿足短輪伐期用材林主伐的經營需求(主伐占商品林采伐限額的97.8%)，減少生態(tài)林的采伐(生態(tài)林采伐限額占總限額的3.5%)，符合森林分類經營的原則。但商品林總限額偏低，不能完全滿足商品林實際采伐需求。

6　完善“十三五”期間年森林采伐限額管理制度的幾點建議

要完善森林采伐限額管理制度，就要從根本上改變森林經營結構，真正實現(xiàn)分類經營。采伐的目的在于使林農得實惠，只要經濟效益得以體現(xiàn)，就能充分調動社會投資造林和管護森林資源的積極性，讓森林資源管護從政府轉到社會，形成林農和林業(yè)企業(yè)的自發(fā)性行為，林業(yè)部門就可以完全轉到服務、指導和檢查監(jiān)督上面來，不再直接參與林業(yè)生產，而是給予技術指導和辦證服務等。

6.1堅持森林采伐限額和憑證采伐制度，根據(jù)林種、起源的不同，制定不同的采伐限額政策

根據(jù)森林分類經營的要求，按照“管嚴生態(tài)林，放活商品林”的思路和“分區(qū)施策、分類管理”的原則，將生態(tài)公益林分為重點生態(tài)公益林林和一般生態(tài)公益林，并編制不同的采伐限額，執(zhí)行不同的森林采伐管理政策[8]。禁伐天然生態(tài)公益林和生態(tài)區(qū)位重要、敏感的生態(tài)公益林；限伐一般生態(tài)公益林和天然商品林，只允許擇伐和撫育采伐；放開人工商品林的采伐，充分尊重林農意愿，以主伐為主，科學合理編制采伐限額，縮短限額測算周期，充分保障林農的處置權和收益權。

6.2逐步提高生態(tài)公益林的比例和補償標準，提高其生態(tài)和社會效益，為商品林的發(fā)展拓展足夠空間

6.2.1逐步提高生態(tài)公益林的比例

肇慶市目前的生態(tài)林面積占林地面積的比例為25%，要想實現(xiàn)林業(yè)生態(tài)文明建設，就必須平衡協(xié)調生態(tài)保護與發(fā)展利用的關系，調整森林經營結構，逐步提高生態(tài)公益林的比例，構建生態(tài)安全新格局，為商品林的發(fā)展拓展足夠空間。

6.2.2完善生態(tài)公益林補償金管理制度，提高補償標準

建立完善的生態(tài)公益林補償金制度，遵循“政府投入為主，受益者合理承擔”的原則，多渠道籌集生態(tài)公益林補償金。①加大政府投入，提高補償標準。政府要高度重視生態(tài)公益林的保護和建設，全面落實森林生態(tài)效益補償制度[9]，逐步增加生態(tài)公益林補償金投入，提高補償標準，增加林農管護積極性。②建立收益者合理負擔的直接補償機制。可以從依托森林資源開展旅游經營收入中或利用水資源發(fā)電企業(yè)收入中提取一部分資金，用于生態(tài)公益林補償。③認真落實下游地區(qū)對上游地區(qū)生態(tài)公益林補償?shù)恼摺９膭钌鐣鹘缤ㄟ^認養(yǎng)、冠名等方式,捐資和保護建設生態(tài)公益林。④規(guī)范補償資金的使用管理制度。規(guī)范補償資金發(fā)放程序，補償資金應由縣財政部門委托銀行發(fā)放到補償對象個人帳戶，確保補償資金及時發(fā)放、安全到位。

6.2.3積極開展生態(tài)公益林科學利用

為充分發(fā)揮生態(tài)公益林多種效益，增強自我補償能力，應在保護前提下積極開展“以非木質利用為主，木質利用為輔”的科學利用。一是拓展非木質利用途徑。科學合理利用生態(tài)公益林豐富的林地、林木和景觀資源，引導林農發(fā)展林下經濟，在林下種植珍貴樹木、中藥材、食用菌或者開展林下養(yǎng)殖，有條件的地方可開發(fā)“森林人家”等生態(tài)旅游項目，增加生態(tài)公益林經濟效益。二是開展限制性木質利用。根據(jù)不同區(qū)位對生態(tài)公益林實行分級管理、有限利用[10]，對于生態(tài)區(qū)位重要、采伐后難以更新的重點公益林禁止采伐利用，對于一般保護公益林中的林木允許采取擇伐、小塊狀皆伐方式合理利用，并補種一定數(shù)量闊葉樹，以改善林分結構，增強生態(tài)公益林防護效能。

6.3完善林業(yè)部門監(jiān)督管理職能

國家林業(yè)局在林資發(fā)[2009]166號文中明確指出要簡化森林采伐管理環(huán)節(jié)，林業(yè)部門由“伐前撥交、伐中檢查、伐后驗收”的全過程管理，改為“森林經營者伐前、伐中和伐后自主管理，林業(yè)主管部門提供指導服務和監(jiān)督管理”。所以，要建立完備的林木采伐監(jiān)督管理體系，把對林木采伐的監(jiān)管由點轉到面上來，落實林業(yè)部門的行政、執(zhí)法、技術等方面的監(jiān)督職責，切實保護森林森林資源[11]，杜絕亂砍濫伐現(xiàn)象的發(fā)生。

6.4形成森林資源調查設計的社會化

將森林資源調查設計職能從林業(yè)部門剝離出來，成立林業(yè)調查設計公司，實現(xiàn)企業(yè)化管理，市場化運作，不再受林業(yè)部門行政指令的干擾，而是根據(jù)市場根據(jù)林農和林業(yè)企業(yè)的需要進行運作。

6.5修訂采伐作業(yè)規(guī)程關于皆伐面積、坡度的控制范圍

《短輪伐期和速生豐產用材林采伐作業(yè)規(guī)程》規(guī)定：一次性皆伐(或同年度相鄰采伐地塊皆伐)的面積不宜超過20 hm2，平坡不宜超過30 hm2。《森林采伐作業(yè)規(guī)程》規(guī)定：南方林區(qū)25°坡以上皆伐面積不能超過5 hm2，35°坡以上不采伐。而肇慶市是屬于“七山二水一分田”的典型山區(qū)，25°坡以上的林地面積占林地總面積的76%，如果嚴格按照采伐作業(yè)規(guī)程采伐，林業(yè)的發(fā)展基本就被限死了。可以根據(jù)南北林區(qū)的差異，制訂不同的森林采伐作業(yè)規(guī)程，并放寬坡度限制，對于易發(fā)生水土流失的地區(qū)嚴格控制25°坡以下，其他的地區(qū)則不做此限制。

[1]趙晶.森林采伐限額管理制度存在的問題及對策[J].現(xiàn)代農業(yè)科技,2015(19):195～198.

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QuotaDuring the “13thFive-year Plan” in Zhaoqing City

Li Xianglin1, Chen Hongyue2

(1.EndangeredWildlifeRescueandRehabilitationCentreinZhaoqing，Zhaoqing526040,China; 2.CollegeofForestryandLandscapeArchitecture,SouthChinaAgriculturalUniversity,Guangzhou510642,China)

For theplanning workof forest harvest quota in Zhaoqing City during the 13thFive-year Planand the problems existing in the process of forest logging quota execution during the "12th Five-year Plan",this paper proposed some improving suggestionsfor forest harvest quota from the point of the protection and development of forest resources.

planning；the 13th Five-year Plan；harvest quota

2016-05-03

廣東省林業(yè)科技創(chuàng)新項目(編號：2014KJCX015)

李香林(1980—)，女，工程師，主要從事森林資源管理方面工作。

陳紅躍(1964—)，男，教授，主要從事森林培育研究工作。

S7

A

1674-9944(2016)11-0083-04