破解《每個學生都成功法案》的“成功密碼”

谷賢林

2015年12月10日，美國總統奧巴馬在教師、學生、教育組織、政策專家等眾多人士的注視下簽署了《每個學生都成功法案》（“Every Student Succeeds Act”，ESSA，以下簡稱《成功法案》），以取代《不讓一個孩子掉隊法》。新法案得到了美國參眾兩院、聯邦與州政府官員、教育組織、教育管理者與教師的一致贊同，總統奧巴馬稱之為“圣誕前的奇跡”，白宮內政委員會主任辛西莉婭·穆尼奧斯在隨后的聲明中，稱此《法案》簽署的12月10日將會成為美國教育的“大日子”。這部新法案為什么如此受歡迎，它到底包含哪些讓每個學生都成功的內容與舉措？既然處于美國經濟上升階段頒布的《不讓一個孩子掉隊法》都沒能讓孩子不掉隊，反而導致掉隊的學生更多了，在當前經濟不景氣的情況下，新法又憑什么能夠讓每個學生都成功？它到底是奧巴馬為美國人構建的教育“烏托邦”，還是治療美國教育問題的“真經”？作為文化、制度與美國迥異的發展中大國，我們該如何審視、評判這部教育法案，又能從中得到一些什么樣的啟迪？

《不讓一個孩子掉隊法》為什么會遭淘汰？

被《成功法案》取代的《不讓一個孩子掉隊法》（以下簡稱《不掉隊法》）頒布于2001年，其核心目標是：縮小不同學生群體之間學業成績的鴻溝，確保美國所有兒童公正、平等地享有高質量的教育，并達到州的學業成績標準和學業評價要求。為了實現上述目標，法案規定：

1.各州至少要在閱讀、數學和科學三科上采納統一的內容和學生學業標準，即“共同核心標準”，并將其納入到對學校的問責中。

2.各州必須每年對三至八年級學生的閱讀和數學課程進行考試，在高中階段至少要對這兩門課程考試一次；在小學、初中、高中三個階段至少要各組織一次科學課的考試。州政府除負責年度考試外，還必須公布全部學生的成績，包括那些來自低收入家庭、有色人種、英語非母語的學生和殘障學生的成績，而且教師績效與學生考試成績掛鉤。需要注意的是，公布成績并不是公開學生的成績，學校僅告知每個家長自己孩子的情況，而對其他學生的成績，家長是無權知曉的。

3.各州必須為每一年級的閱讀和數學考試設置年度測評目標（AMOs）。AMOs可以依學科和年級的差異而不同，但是在其他方面對州所有學區、學校和學生群體的要求則完全一致。另外，各州還必須運用相關的AMOs來測定所有學生閱讀和數學的“熟練”水平（大概相當于我國的及格～良好）和取得的“適度年度進步”的情況。如果連續兩年達不到“適度年度進步”和“熟練”的要求，學校就需要在校內采取一些強制性的措施，如增加學生的學時、延長教師的專業發展時間等；如果連續3年達不到要求，學區要為在這些學校就讀的學生提供重新選擇公立學校的機會和補償教育服務；如果連續4年達不到要求，學校就必須重新聘請校長，替換掉原來一半的教師；如果連續5年達不到要求，學校就得重組，如并入特許學校、關閉或由州接管。而取得“適度年度進步”的學校則會受到表揚并獲得財政獎勵。

4.高效的教師在提高學生學術成績方面比其他任何校內因素都有效，而強有力的領導則能幫助教師獲得教學團隊的支持并取得成功。因此，各州和學區必須遵守法案對“高質量教師”（Hig hly Qualified Teacher，HQT）的要求。這包括新教師必須具有學士學位，并通過州政府組織的高標準的學科知識考試和教學技能考試，證明擁有相應的學科知識能力；州政府要采取措施，逐步做到教授來自低收入家庭學生或有色人種學生的新教師、教學質量達不到要求的教師、非在校教師的比例與上述教師在富裕地區學校的比例大致相當。達不到要求的學區必須制訂新的方案招募、留住教師。

上述幾個方面，即共同標準、考試、問責和教師質量構成了《不掉隊法》的最核心內容。然而，該法在實施過程中，雖然取得了一些成效，如美國基礎教育的質量確實有了一定的提升，處境不利學生的閱讀和數學成績也有顯著提高等，但也引發了一些問題。這主要表現在：

（1）問責制度讓不成功的學校變得越來越多。因為“適度年度進步”的要求過于苛刻，學校要克服很多障礙才能達到目標。在2 010—2011學年，美國49%的公立學校沒有達到“適度年度進步”的要求。

（2）按照統一標準進行的考試加重了學生和學校的負擔。為了提高應對統一測試的熟練程度，許多美國學校開始增加平時測試的次數，過度地消耗了有限的資源。而且，各州之間關于“熟練”的標準差異很大，為了控制未能達到“適度年度進步”的學校數量，一些州有意降低了學業標準。此外，《法案》要求在2014年達到100%的熟練的目標被認為不切實際。

（3）《法案》過分關注了閱讀和數學兩個科目，導致中小學課程的廣度變窄，降低了教育質量；而對于達標這一目的的過度關注，致使學校重點關注那些徘徊在達標標準線上下的學生，犧牲了學業優于或弱于該標準的學生。其他的問題還包括僅以學校是否取得“適度年度進步”來判斷學校績效的評價標準被指責過于簡單化；對如何改造不成功的學校，《法案》在方法上缺少靈活性等。在上述種種情況下，奧巴馬政府從2010年開始嘗試對《法案》進行改革，并最終于2015年底頒布了《成功法案》。

《成功法案》新在何處？

與《不掉隊法》相比，《成功法案》主要“新”在以下幾個方面：

不再強制要求各州遵從“共同核心標準”。新法雖然要求各州在閱讀、數學兩科繼續采納與州高等教育要求相一致的學術標準，但是標準到底是什么，由各州自己決定，聯邦政府不得干預。同時，《成功法案》禁止聯邦政府官員、教育部長鼓勵、命令或指示州采納某種特定的標準。另外，教育部也不能直接或間接地支持、批準某種課程或某種標準。

保留必要的年度考試，減少不必要的考試。新法案保留了《不掉隊法》中對學生的考試要求，但在考試方式上，不再采用原來單一的標準化考試，而是鼓勵采用更加靈活的、多元的評價體系。如允許各州將年度考試分成幾個部分，可以在一學年內不同時間分別進行。地方教育機構既可以采取全國認可的學術水平考試，像SAT，也可采用由州開發的考試，但需在信度、效度和可比性方面符合技術標準，禁止不利于學生學習與成長的考試。

施行新的問責制。新法案規定：用綜合性的、由州設計的“州問責制”代替原來以統一的“適度年度進步”和“熟練”水平為標準的聯邦問責制，以提高州政府鑒別和改進薄弱學校的能力；各州需要向教育部長提交自己的問責方案概要。教育部長的唯一職責就是確保州的方案與新法案要求相一致；各州對學校績效的評估要建立在州領導的創新性評估基礎上，采用綜合指標體系，而不是僅靠考試分數作為評估學校績效的依據。州可用來反映學生成績和學校質量的其他指標包括：學生在學習時的投入程度、選學與完成高水平課程的人數、學校的氛圍與安全狀況等。可見，新的問責制標準既包含了分數這一硬指標，也包含了一些其他的軟指標。而5 0個州采用50種不同的問責制不僅有利于各州在相互參照中發現自身的不足，也有助于各州制定出更有針對性的發展策略。

薄弱學校改造。《成功法案》規定：各州按照自己的問責方案，每3年確定一次本州哪些學校是需要改進的學校，這些學校包括：本州績效墊底的5%的學校、畢業率低于67%的高中、弱勢群體學生學習成績一直達不到州問責制要求的學校。州和學區需要對這些學校采取行動以確保所有的學生，尤其是來自低收入家庭的學生、英語學習者、殘疾學生、少數民族學生等都能達到問責的目標。對于如何改造這些學校，與《不掉隊法》不同，新法案并沒有提出統一的要求，而是將采取什么行動的權力留給了學區，將干預與監督的權力留給了州政府。在此過程中，聯邦政府不得進行任何干預，教育部長也不能強迫或要求州、學區采取何種方法、步驟來改進這些學校。即便州、學區使用了聯邦政府的學校改進撥款，且學校年復一年沒有改善，聯邦政府也不能干預。聯邦政府有限的作用就是了解州和學區在履行各自的職責時提供了多少它們需要的支持。《成功法案》指出，只有這樣才能激發州和學區提出更多的、最適合它們學生需要的創新性的改進方法和策略。

教師問題。新《法案》廢除了《不掉隊法》中高質量教師條款，把誰可以當教師的決定權留給了州政府，并由州政府決定如何提高教師與校長的質量。但要求州政府和學區提供教師和校長資格材料以及教授來自低收入家庭學生、有色人種學生的新教師、質量達不到要求教師的比例。[1]

除此之外，《成功法案》還授權用聯邦資金來開展下列工作：助力地方創新；向更多的兒童提供高質量的學前教育；對在急需教師地區工作的有效教師進行評估和獎勵；增加接受STEM（科學、技術、工程、數學）教育和藝術教育的機會；促進社區與學校合作等。

從內容來看，新法與舊法的最大差異就是新法將對教育的控制權又還給了州和地方政府，聯邦政府的職能再次回到了舊法頒布前的狀態，即：通過制定政策、頒布法律，對美國教育發展施加間接影響，而不是直接控制；其次，廢除了《不掉隊法》中對各州的各種統一要求、統一標準，給予了各州廣泛的自主權和靈活度。那么，這部法案能讓每個學生都成功嗎？

如何理解美國意義上的教育成功？

如果把這部《成功法案》置于中國和其他相似文化圈的亞洲國家，我們有理由相信，沒有多少人會認為它能夠讓每個學生成功；相反，更多的人會覺得它將使學生學業、學校變得越來越糟。就像新加坡有學者在此《法案》頒布后評論的那樣，它是平庸的勝利。[2]那么，為什么美國人給這部《法案》那么高的評價與期許，原因到底又是什么？

其一，在美國人看來，每個人、每個學生都是獨特的個體，每個人有多種智能，如音樂智能、身體智能、邏輯數學智能、語言智能、空間智能、人際關系智能及自我認知智能等。如果僅用一個標準來對所有的學生進行評價，那么在這個標準下，將一定會出現有多少成功者，就有多少失敗者。這也正是奧巴馬政府決定用新法替代舊法的原因：“《不掉隊法》強迫所有學校、學區都按照一種方式行事，不考慮個體需要和社區差異，它沒能提供多少讓學生成功的機會，卻提供了太多讓學生失敗的方式。”[3]其實，成與敗關鍵在于能不能為每個學生提供一個恰如其分的評價方式、適宜的教育方式。

其二，與有些國家在學校教育中一直特別推崇傳授知識和強調統一的標準不同。當今，美國社會精英，包括總統奧巴馬本人都認為，在學校教育中，“幫助所有的學生學會和掌握批判性地思考、適應性、與他人合作、解決問題的能力和創新比傳授基礎知識更重要”[4]；學校的價值不是炫耀閱讀和數學的分數，而是激發和喚起學生的潛力，讓他們有效發揮自己的才能，不管這種才能是什么，這才是學校的作用。[5]而且，在奧巴馬看來，只有這種教育才能確保美國繼續領導全球、在全球經濟競爭中取勝。整齊劃一不利于創新人才成長，統一的考試制度雖然能夠考出一群聰明人，但就是無法讓絕大多數聰明人知道自己適合做什么。

其三，“教育機會均等不是教育機會相同”，讓每個學生成功不是讓每個學生都成為學術、商業和政治精英，而是讓每個學生都能夠得到與其個人需要相一致的知識和能力，以利于他們改善自身境遇，獲得更好發展。根據美國教育部2013年的調查，學生受教育的年限越長，出現青少年犯罪、暴力及其犯罪、成年后犯罪的比率就越低，以至于美國一些州通過觀察學生的識字率和讀寫能力來預測未來監獄所需的床位數。[6]顯然，對來自少數族裔的總統奧巴馬、有多年一線教育工作經歷的教育部長鄧肯、地方政府官員和眾多中小學教師來說，即便在有些地方降低了標準，但是能夠讓更多的學生，尤其是弱勢群體家庭的孩子繼續留在學校學習，要比用一個高標準把很多學生排斥在學校之外，讓他們中的一部分人走向犯罪更成功。在學校里多一個人肯定比在監獄里多一個人要好，畢竟國家進步、文明的標尺取決于學校教育質量與公眾的文化修養而不是監獄和犯人的數量。

對我國教育界來說，我們研究、關注《成功法案》，需要做的不是引介這部法案的具體內容，因為它不適合中國的教育、文化土壤；而是要理解、借鑒這部法案對不同背景學生享有平等教育的追求、所蘊含的對學生差異性的尊重、對當前學校教育本質的理解和對學校社會職能廣闊而深刻的認識。這些才是這部法案“成功的密碼”，而不是我們特別在意的分數。

[1]Third Way.HOW THE EVERY STUDENT SUCCEEDS ACT CHANGES NO CHILD LEFT BEHIND[EB10L].States News Service，December 1， 2015.http：//ic.galegroup.com/ic/bic1/NewsDetailsPage/2015-12-25.

[2]紀.看上去很美的“每個學生成功法案”[N].聯合早報，2015.12.24.

[3]Executive Office of the President.Every Student Succeeds Act：A Progress Report on Elementary and Secondary Education.December 2015.p7.

[4]Executive Office of the President.Every Student Succeeds Act：A Progress Report on Elementary and Secondary Education.December 2015.p2.

[5]Julie L.Casey.Stop Beating the Dead Horse：Why the System of Public Education in the United States Has Failed and What to do about It.Amazing Things press.2010.P2.

[6]吉蓮·邰蒂.美國的識字率問題[N].金融時報，2015-12-31.