中國義務教育2030：關鍵問題與重點工作

褚宏啟 曹昌健

義務教育是基礎教育的基礎階段，是教育工作的重中之重。面向2030年，在未來15年，我國義務教育要在已有經驗和成績的基礎上，圍繞關鍵問題，突出戰略重點，夯實發展基礎。

明確義務教育目標

面向2030年，我國義務教育改革與發展的根本任務是促進公平、提高質量。這與聯合國教科文組織2015年發布的《2030年教育行動框架》提出的“包容、公平的優質教育”是完全一致的。

教育公平的關鍵是機會公平。未來15年，促進義務教育公平的目標是：合理配置義務教育資源，實現城鄉義務教育公共服務均等化。促進教育公平的實質是縮小教育質量差距，教育公平問題在本質上是教育質量問題。

從質量維度看，當前我國義務教育還不完全適應社會發展和人的發展的要求，問題突出表現在重智輕德，過于追求分數和升學率；學生的社會責任感、創新精神和實踐能力較為薄弱；學生片面發展嚴重，適應社會的能力不強。提高質量，要把促進人的全面發展、適應經濟社會發展作為根本標準。要根據人的發展和社會發展的客觀需要，制定義務教育質量國家標準，制定并頒布學生發展核心素養框架。

1997年以來國際組織與世界多個國家和地區開展的核心素養研究，拉開了新一輪教育質量更新換代、教育質量國家競爭的序幕。核心素養也是我國教育質量的更新版和升級版，是素質教育、三維目標、全面發展、綜合素質等指標中的“關鍵少數”素養，其內容主要包括社會責任、國家認同、國際視野、科學精神、審美情趣、實踐創新等。面向2030年，需要以核心素養引領我國義務教育的改革與發展。

優化義務教育體系

當前義務教育體系存在的突出問題是，城市內部的教育二元結構導致城鎮地區的教育體系對于農民工隨遷子女缺乏開放性和包容性；義務教育階段的幼小銜接不暢、小初銜接不暢。義務教育體系需要進一步優化。

首先，提高城鎮地區義務教育體系的開放性與包容性，進一步完善以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主的“兩為主”政策，確保進城務工人員隨遷子女在城鎮地區接受更為優質、更加均衡的義務教育。制定進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試的辦法，城鎮地區高中階段教育逐步實現向進城務工人員隨遷子女全面開放。

其次，加強幼小銜接、小初銜接，解決學生不能很好地適應下一階段學習的問題。重點解決幼小銜接中的片面性、銜接的單向性、盲目超前化；解決小初銜接中的中小學之間教學內容重復多、教學方法差異大、學生管理差別大等問題，從整體優化角度協調處理好學前教育、小學教育、初中教育的相互關系，使義務教育成為一個相互聯系、相互開放、相互銜接、相互依存的整體。

調整義務教育布局

快速城鎮化所帶來的人口流動，導致城鎮地區學校數量嚴重不足，大班額現象凸顯；而農村地區學校校舍閑置，規模效益不高，撤點并校中也出現了過激過急問題。如何解決呢？

首先，調整城鎮內部教育布局，增加教育用地，重點解決城鎮學校大班額問題。我國中小學平均班額遠遠高于發達國家水平，而城鎮學校的平均班額高于全國平均水平。改變城鎮學校大班額的局面，需要在城鎮新建或者改造更多的學校。面向未來，應該根據城鎮人口發展趨勢，做好城鎮整體規劃，留出相對充足的教育用地，疏解已有的大班額并考慮將來的教育人口增減狀況，確定義務教育的用地需求與建設規劃。

其次，調整農村教育布局，合理“撤點并校”，重點解決農村小規模學校的發展問題。在城鎮化進程中，要科學編制縣域村鎮體系規劃，調整并確定義務教育學校的布局結構。在辦好農村寄宿制學校的同時，要重點辦好農村小規模學校。農村小規模學校的存在具有重要價值，有助于解決邊遠地區學齡兒童上學遠、難、貴的問題，為社會弱勢群體提供就近入學的機會。

完善義務教育階段育人模式

在育人模式方面，當前義務教育存在的突出問題是：教育觀念相對落后，內容方法比較陳舊，中小學生課業負擔過重，素質教育推進困難；部分學科內容交叉重復，課程教材的系統性、適宜性不強；與課程改革相適應的考試招生、評價制度不配套，制約著教學改革的全面推進。解決上述問題的舉措有以下三點：

第一，根據學生發展核心素養，制定學業質量標準和課程標準，編寫修訂相關學科教材。研發學生發展核心素養體系，在此基礎上，制定義務教育階段各學科學業質量標準，明確各學段、各學科具體的育人目標和任務，完善課程教學有關標準。依據課程標準，編寫、修訂學科教材，提煉和精選學生全面發展和終身發展必備的、最基本的知識內容，做到容量適當，難易適度。

第二，轉變教學方式和學習方式，優化育人模式。把培養學生的創新能力和問題解決能力作為教學的優先目標，積極開展啟發式、探究式、討論式、參與式教學，營造獨立思考、自由探索、勇于創新的良好環境。充分利用現代信息技術手段，適應學生個性化學習需求。通過教學方式和學習方式的轉變，減負增效。

第三，加強考試和評價手段的育人導向。考試和評價是指揮棒，要加快推進考試改革和評價改革，注重綜合考察學生發展情況，形成倒逼機制，通過考試方式和評價方式的改革，推動教學方式和學習方式的改革，引導學校實施素質教育，培育學生核心素養，樹立科學的教育質量觀。

深化義務教育管理改革

義務教育管理涉及不同層級政府間的權責關系、同級政府不同職能部門間的權責關系、政府與學校的權責關系、學校內部的權責關系等。當前，“以縣為主”的義務教育管理體制不能適應城鎮化背景下的義務教育發展需求，各級政府對于義務教育的責任需要進一步調整和明確；政府對學校管得過多、過細、過死，學校辦學活力嚴重不足；學校內部管理中，治理結構不夠完善，科學管理、民主管理、依法管理的水平需要提高；教育督導、評價、監測三位一體的格局尚未形成。義務教育管理改革需要深化，要點有三：

第一，實行“以省為主”義務教育管理體制，加強省級政府對于義務教育的統籌。改革“分級管理，以縣為主”的義務教育管理體制，提高統籌重心，加大省級政府對區域內義務教育的統籌管理，實行“以省為主”的義務教育管理體制，推進城鄉義務教育均衡發展，統籌區域義務教育協調發展，依法落實各級政府特別是省級政府發展義務教育的財政責任，完善省對省以下財政轉移支付體制，加大對經濟欠發達地區義務教育的支持力度。

第二，轉變政府教育行政職能，落實和擴大學校辦學自主權，擴大民主參與，推進教育治理現代化。構建政府、學校、社會之間新型關系，明確政府管理權限和職責，明確義務教育學校辦學權利和責任。各級政府要切實履行統籌規劃、政策引導、監督管理和提供義務教育公共服務的職責。改變直接管理學校的單一方式，綜合應用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政措施，減少不必要的行政干預，依法保障學校充分行使辦學自主權并承擔相應責任。提高政府決策的科學性和管理的有效性，規范決策程序，重大教育政策出臺前要公開討論，充分聽取群眾意見。積極發揮行業協會、專業學會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用。完善國家層面和區域層面的教育管理信息系統（EMIS），基于數據進行決策，提高教育行政科學化水平。加強對于各級政府履行義務教育責任的督導、評價與監測。

第三，建設現代學校制度，完善學校內部治理結構。健全依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度。在政府給學校分權的基礎上，推進學校向教師、學生、家長進一步分權，建立健全教師、學生、家長和社會公眾參與學校管理的長效機制。完善普通中小學校長負責制，實行校務會議等管理制度，建立健全教職工代表大會制度。建立中小學家長委員會，引導社區和有關專業人士參與學校管理和監督。健全校務公開制度，接受師生員工和社會的監督。完善學校層面的教育管理信息系統，基于數據進行管理，提高學校管理的科學化水平。在進一步完善政府督導評價機制的同時，積極支持學校開展自評，增強學校自主發展能力。

加強義務教育教師隊伍建設

當前城鄉義務教育教師隊伍建設存在危機，突出表現在：義務教育教師數量不足、結構不當、質量不高；教師流動機制效果欠佳；教師隊伍建設的長效機制沒有建立起來。

第一，完善教師編制標準，建立一支數量充足、結構合理的義務教育教師隊伍。目前城鄉義務教育學校教師數量嚴重不足，教育行政部門自身難以解決，需要編制管理部門、人事管理部門和財政部門協同解決教師的編制問題、待遇問題。解決農村地區教師的缺編問題，關鍵是要完善農村教師配置標準，在以“生師比”為主的基礎上，引入“班師比”和“科師比”作為輔助配置方式。引入“班師比”有助于緩解農村小規模學校教師數量不足問題；引入“科師比”有助于緩解大部分農村學校教師結構性短缺問題。在核算農村教師編制時，需要在重點考慮學生數量的基礎上，兼顧學科課程類別、學校類型特點、班級數量等因素，保障農村學校的師資需求。

第二，健全教師管理制度，建立一支專業化、高素質的義務教育教師隊伍。以農村教師為重點，提高中小學教師隊伍整體素質。完善并嚴格實施教師準入制度，健全教師招聘錄用、職務（職稱）評聘、培養培訓和考核等環節的管理。加強教師職業理想和職業道德教育，提升教師的育人意識和育人能力，鼓勵教師做“四有”好教師。教師教育院校要創新教師培養模式，著力提升未來教師綜合素質，重點培養課堂教學技能，增強育人能力。積極開展多類型多層次的校長專項培訓與研修，提高校長統籌學校各項育人活動的能力。

第三，健全義務教育學校教師流動機制，建立義務教育教師隊伍建設長效機制。近年來，各地積極探索，教師流動采取了定期流動、支教、對口支援、教育聯盟、走教制度、送教下鄉、優質教師資源輻射等多種途徑和方式，但總體看來，由于缺乏有效的激勵保障機制，效果欠佳。城鄉教師交流機制旨在緩解城鄉師資差距大的燃眉之急，這只是權宜之計，非為治本之策。治本之策在于建立面向農村教師的激勵機制和補償機制，實行中小學編制標準、薪酬分配和職稱評定“補償性”向農村地區教師傾斜，真正讓教師愿意留在農村、服務農村，這是農村義務教育固本強基的根本舉措。

改革義務教育投入制度

更加公平、更有質量的義務教育，需要更高水平的教育投入作保障。投入總量不足、配置不均衡是當前存在的突出問題。

首先，進一步深化財稅體制改革，增加地方政府財力，為加大義務教育投入奠定基礎。在保持現有中央和地方財力格局總體穩定的前提下，遵循公平、便利、效率等原則，結合稅制改革，統籌考慮稅種屬性和功能，進一步理順中央和地方收入劃分。在稅收分成上，中央政府要向地方政府讓利，增加共享稅比重，提高地方政府分成比例。在稅制設計上，要穩定地方稅基，構建有利于增進地方財力的地方稅體系。根據國際經驗，可建立以財產稅、房產稅為主體稅種的地方稅體系。特別是在房產投機盛行、房價高漲的背景下，可適時全面開征房產稅，將房產稅作為地方稅種。各級政府要優化財政支出結構，統籌各項收入，把義務教育作為財政支出重點領域予以優先保障。

其次，深化教育財政體制改革，合理劃分各級政府的事權和支出責任，以常住人口為基礎完善轉移支付制度。義務教育全面納入財政保障范圍，完善國務院和地方各級人民政府共同負擔的投入體制，提高保障水平。適應人口流動，中央政府的財政轉移支付制度以戶籍人口為依據。從長期來看，要積極探索教育領域中央政府直接補助到人的轉移支付形式。

再次，健全補償性教育支出制度，進一步加大對農村、邊遠貧困地區、民族地區、弱勢群體的教育投入，進一步減輕流入地政府的義務教育投入壓力。中央財政通過加大轉移支付，支持農村欠發達地區和民族地區義務教育發展。積極化解農村義務教育學校債務。在農民工隨遷子女的義務教育成本分擔問題上，可以建立“學費隨學籍走”的經費流動機制，減少流入地地方財政的教育投入壓力。通過在全國推行可跨地區結算使用的教育券制度，解決教育經費在區域間的“支出流動”問題，以有效解決城市地區教育經費的不足，消除戶籍制度對學生自由流動帶來的不利影響，進而提高城市接納農民工隨遷子女的積極性。