建立統一權威的食藥監管體制

羅燕

要建立權威的監管體制，并不完全靠機構的合并和一致就能實現，關鍵要在更為重要的

法律法規、監管標準、檢驗檢測、監管問責進行頂層設計和統一。

自今年的政府工作報告提出“要加快健全統一、權威的食品藥品安全監管體制”之后，已經進行了3年的食藥監體制改革再次引發廣泛關注。

從改革結果來看，中國絕大部分縣區成立的是“多合一”的市場監管局。對這一模式目前已經質疑不斷。但怎樣才是“統一權威”的食藥監管體制，目前各方理解不一。具體如何實現“統一權威”，更是有待探討。為此，《民生周刊》記者專訪了長期致力于食藥監體制改革研究的中國人民大學公共管理學院副教授劉鵬。

民生周刊：單設的食藥監局與綜合的市場監管局，運行效率各是怎樣的？您認同哪種模式？

劉鵬：從實際的運行效果來看，單列模式主要面臨的問題仍然是監管部門的執法權威有限，監管資源投入存在不足，與其他監管部門協調存在一定困難；綜合模式則主要面臨食藥監工作的重要性下降、監管隊伍專業性弱化等問題。

在落實地方政府負總責的基礎上，我個人傾向于支持地方政府根據自己的情況因地制宜選擇監管模式，但需要加以指導并出臺相關的原則性方案，建議地方政府在選擇模式時，要充分考慮本地食藥產業的發展和集中程度，以及食藥安全風險的特征，進行全面評估之后再加以確立，避免為了改革而改革的現象，例如建議食藥產業相對發達、產業集中度較高、高風險品種較多的地方以采用單列模式為宜，而食藥產業比較分散、品種安全風險一般的地方則采用綜合模式更為適合。

同時無論哪種監管模式，都要充分落實地方政府負總責的監管理念，防止出現扯皮推諉和地方保護，并針對各自的模式開展更有針對性的優化工作，例如單列模式的地區應當加強對食藥監管工作的投入，加強與其他監管部門的協調與溝通，而綜合模式的地區可以通過后續的人員培訓、成立專業性執法分隊、強化技術和檢測機構垂直指導以及細化執法程序規程來逐步加以彌補專業性弱化的問題。

民生周刊：最近，內蒙古通遼將食藥監局從市場局中單列出來，這是改革新動向嗎？

劉鵬：一些地方在食藥監管體制改革中再次出現一些反復，形式上確實有點類似前幾年的“翻燒餅”，但是否是因為一些壓力而重復頻繁改革，不好直接判斷。個別地方的反復改革還不能完全說是改革的新動向，因為這種新動向尚未看到有在全國擴散的勢頭。對于這種重新改革的行為，如果是通過這幾年綜合監管體制的嘗試發現了一些問題，或者當地的食藥監管出現了新的因素，完全是可以的，但也很有可能是因為一些監管外的因素在影響而導致出現“翻燒餅”現象。無論怎樣的監管體系，如果需要發揮作用和實效，都需要一定的時間，因此對于這種每隔幾年就調整體制的行為，即便是出于某些監管內在的原因，總體上也應當謹慎對待。

民生周刊：各地情況千差萬別，統一的必要性何在？

劉鵬：這里對于“統一”有兩種理解，一種就是全國自上而下，從中央到地方，必須建立起一套一模一樣的統一監管模式，即縱向統一；而另一種就是每級政府都應當在原來機構分立的體制基礎上建立起統一的食藥監管體制，即橫向統一。有趣的是，現在各方對這個“統一”的理解也存在差距和爭議，支持單列模式的明顯支持縱向統一，而支持綜合模式則認為橫向統一更符合現實。我認為，中國地方食藥產業發展差異較大，也不夠均衡，客觀上更加靈活多樣的監管模式具有一定空間，在監管體制上未必一定要采用大一統的模式。

民生周刊：怎樣才能統一？怎樣才能形成權威的監管體制？

劉鵬：關于統一到底是縱向統一，還是橫向統一，我的建議是在目前地方政府負總責的理念下，先應當鼓勵“橫向統一”，即先充分尊重地方政府的自主權和有益探索，在本級政府層面先進行機構和模式的統一，待各種不同模式運行相對較長一段時間之后，再進行全面總結，對各種模式進行比較，分類推進，最終逐步過渡到“縱向統一”。

要建立權威的監管體制，并不完全靠機構的合并和一致就能實現，關鍵要在更為重要的法律法規、監管標準、檢驗檢測、監管問責方面進行頂層設計和統一，加強對地方政府和涉事企業的問責處罰力度，強化監管的專業性基礎，才可以實現權威。此事恰恰說明在中國的行政改革進程中，機構改革扮演了很多載體的角色，很多人希望通過機構改革來推進深層次的改革，但結果發現機構改革本身卻是承載不了這么多使命。

民生周刊：開始新一輪調整會存在哪些困難與問題？

劉鵬：2018年全國兩會，對于食藥監管體制或許會有新的調整，但未必就是“翻燒餅”式地從單列模式變為綜合模式，或者從綜合模式變為單列模式。如果真的又是“翻燒餅”式的改革，幾年前的問題與困難又會重現，例如監管機構之間的權限劃分、資源分配、責任區分等。真正的困難在于如何提高地方政府對于食藥安全的重視程度與投入力度，如何清晰明確地界定強化地方政府的監管責任，如何提高監管部門的執法質量與效率。

民生周刊：機構改革往往牽一發而動全身，如果再次改革，具體應該如何推進？

劉鵬：從總體和未來趨勢看，本人主張建立“以中央為主導，以地方為基礎；省級以上食藥單列，地市級以下合并監管”的“監管聯邦主義”與合作協同的監管模式。下一步的改革不應當基于機械地對監管體制進行頻繁的“翻燒餅”改革，而是可以在以下幾個方面開展更為科學和精細化的工作：

第一，對現有地方不同食品安全監管體系的績效進行全面評估。由國務院直接牽頭來盡快開展此項工作，從而對不同監管模式的利弊進行更加科學的分析與優化。

第二，在尊重地方政府選擇的前提下，加強對地方食品安全監管改革的分類指導。建議由中央編辦、國家食藥監總局等部門牽頭，依據不同地方的食品安全風險特征及產業發展情況，對地方食品安全監管模式進行類型分析，推行分類指導，制定不同的改革標準與模式建議。

第三，加強食品檢驗檢測和執法的垂直性指導，保障食品安全技術監管和執法的相對獨立性。建議仿照日前的司法和紀檢體制改革，加強上級監管部門對下級食品安全檢驗檢測和執法工作的垂直指導力度，避免食品安全檢驗檢測和執法工作受到地方因素的干擾。

第四，加強對地方黨委政府在食品安全監管方面的問責體系研究和落實。建議由中紀委、監察部等部門牽頭，盡快研究制定地方黨委政府在食品安全監管方面的問責體系與渠道，建立起包括政治責任、行政責任、社會責任、司法責任、倫理責任等一系列責任內容在內的問責體系，從而確保地方黨政在食品安全問題上的責任落實。