食藥體改 還在河里摸石頭？

羅燕

地方改革尚未完全到位，基層監管人員人心未定，“翻燒餅”之勢已經出現，

改革的局面顯得越來越復雜。

“我猜中了前頭，可是我猜不著這結局。”用電影《大話西游》的經典臺詞來描述這場食藥體制改革再恰當不過。

自2013年啟動改革以來，這輪自上而下的食藥體制改革顯然沒有朝著預定方向前行，尤其是到地方，出現了各種“變通”。

地方改革尚未完全到位，基層監管人員人心未定，“翻燒餅”之勢已經出現，改革的局面顯得越來越復雜。

改革模式五花八門

“改革到下面越改越亂。”一位接近國家食藥監總局的人士這樣評價這場食藥體制改革。

目前，從全國的情況來看，省級政府機構中，只有天津成立了市場和質量監督管理委員會，整合工商、質監、食藥三個部門，實行“三合一”。其他省份都在省級層面建立了食品藥品監督管理局。

但到了地市，改革模式便開始變得五花八門。甚至在同一省內，不同的市縣改革模式也不一樣。湖南省122個縣市區，其中44個縣市區獨立設置食藥監局，78個縣市區綜合設置市場監管局。

今年2月，國家食藥監總局局長畢井泉透露，全國30個省、自治區和直轄市，70%的市和30%的縣整合了食品和藥品監管職能，成立了獨立的食品藥品監管機構。

另外30%的市和70%的縣沒有成立獨立的食品藥品監管機構，大多選擇了將幾個部門合并，建立市場監管機構。“三合一”“四合一”等“多合一”方案在各市縣落地。

各地合并的具體部門并不一樣。比如，安徽在市級將工商和質監局合并，組建工商質監局，食藥監局單設。縣級以下則將工商、質監、食藥監部門“三合一”，組建市場監督管理局。

上海各區縣實行工商、質監、食藥、物價部門“四合一”，陜西渭南各縣則將工商、質監、食藥監、鹽務四部門整合。

各地食藥或者市場監管機構的內設機構也紛繁多樣。“省局里設置什么處，上面沒有要求，下面就可以自由發揮，多來一個人就多設一個處。”一位省級食藥監局工作人員告訴《民生周刊》記者，“有時總局發的文件，到我們那里后，不知道歸哪個部門負責，推來推去。”

省級食藥監局內設機構不統一，到市、縣機構更是多樣。“現在省局的文件到市里沒問題，到縣里就有問題。”安徽省食藥局新聞辦主任孫斌園說。

為了讓上傳下達更加順暢，安徽采用了“加掛牌子”的辦法，各縣區的市場局都掛了食安辦、食藥監局、市場局三塊牌子。全國很多地方在采用這一辦法，只是效果十分有限。

食藥監管職能被削弱

今年以來，山東問題疫苗、上海假冒奶粉、天津致盲氣體事件先后爆發，讓很多人開始質疑三年來進行的食藥體制改革。其中市場監管局這樣的綜合執法機構引起的爭議最大。

“食藥這一塊肯定被削弱了。”孫斌園告訴《民生周刊》記者。據他了解，縣區成立市場監管局后，雖然表面上監管人數增多了，但發現不了問題。因為食藥監管有很多技術性的東西，并不是靠人海戰術取得成效，要有專業的人員。

他還發現，“三合一”之后，大量食藥監管專業人員流失了。過去承擔食藥監管工作的人員被打亂了，融合到新的部門，比如原來管藥品的人去管電梯了。“食藥監的技術人員本來就不多，這樣一來就更少了。”孫斌園感嘆道。

讓他感觸頗深的是，“過去食藥監破獲假冒食品藥品的案子比較多，現在明顯減少，并不是沒有，主要沒人做，發現不了。”

江蘇省南通市食藥監局副局長繆寶迎也發現基層查處假藥的能力削弱了。他打了個比方，“原來食藥監局可以說是一把鹽，可以燒幾個菜，現在一把鹽撒到水缸里了，一點咸味也沒有了。”

他認為，食藥監管，尤其是藥品監管的專業性被稀釋了。現在市場監管局這樣的綜合執法部門只能從形式上監管，但食品藥品監管更重要的是內容監管。“藥品專業性太強，如果沒有學過醫藥，去監管藥品，等于是聾子瞎子，就算一盒假藥拿在手上也認不出來。”

“基層目前這個狀況，可以說導致食藥監管體系高位截癱。上面的政策，下面到底執行不執行，執行到什么程度，都不知道。”繆寶迎說。

基層市場監管局的工作人員普遍反映工作量成倍增加，“活多得干不過來”。大部分市場監管局成立的時間都不長，還處于過渡期。“由于體制調整，人員變動，人心不穩，工作受到一定影響是必然的。”一位基層市場監管人員說。

畢井泉在6月21日召開的全國食品藥品監管工作座談會上指出，“改革并不是把幾個部門的人‘歸大堆。有的地方‘三合一雖然壯大了綜合執法隊伍，但削弱了食品藥品專業監管力量。”

食藥監總局綜合司最近在縣級食藥監管局長培訓班上做了一個問卷調查，按照機構獨立設置與非獨立設置進行了分組。數據結果顯示，“三合一”市場監管局中，從事食品藥品監管的人員平均只占32.6%。有的縣局反映，去年一年接到3個上級部門下發的各種文件1784件，今年1—5月已接收792件，工作疲于應付。有的地方“三合一”以后，市場監管局人員基數龐大，為了與其他部門平衡，市場監管局的編制被大量壓縮，各方面的人員較合并前都有所減少，而且短期內沒有機會補員。

6月30日，全國人大常委會委員長張德江代表全國人大常委會執法檢查組，向常委會作關于檢查食品安全法實施情況的報告時提出，監管體制機制需要進一步研究，“多合一”的市場監管局有利于精簡機構，但也在有些地方弱化了食品安全監管職能。

“翻燒餅”出現？

高層頻頻發聲，在地方掀起了波瀾。一位地方市場監管局工作人員猜測，“食藥監管體制改革新一輪折騰可能要開始了。”

“三合一”以來，他所在的市場監管局一直是分散辦公，當地政府計劃騰出一個較大的場地讓他們集中辦公，但今年的風向似乎變了，“也許我們的辦公室又不用搬了。”

今年6月15日，內蒙古通遼市舉行了食品藥品監督管理局成立揭牌儀式，并將市、旗、鎮三級食藥監管機構全部獨立設置。而去年的6月份，通遼市市場監督管理委員會才組建。這一舉動被很多業內人士解讀為“翻燒餅”。

事實上，在這輪體制改革中，“翻燒餅”已經出現過。去年3月份，作為改革樣本之一的陜西渭南，將食藥監部門單列模式改為“四合一”的市場監管局。

“現在基層的狀況是，市場監管局的人擔心哪天會單列，食藥監局的人擔心會合并，誰都沒心思好好工作。”一位地方食藥監管人員向《民生周刊》記者坦言。

沒有一個確定的改革方向，讓很多基層食藥監管人員感到迷惘。頻繁的體制改革已經讓一些監管人員無所適從。

繆寶迎進入食藥監系統已經15年，在他的印象中，食藥監部門一直在進行體制改革。自1998年以來，這個系統已經經歷了四次大的改革。有的地方前一輪改革還沒有完成，新一輪改革又開始了。

“五年一大改，兩年一小改”“不是在改革，就是在迎接改革。”不少業內人士這樣調侃近20年來的食藥體制改革。

走向統一權威迫在眉睫

李克強總理在今年的政府工作報告中提出，“要加快健全統一、權威的食品藥品安全監管體制”。其實在食藥監總局成立之初，便意在整合監管職能和機構，對食品藥品實行統一集中管理。

但改革政策推行到下面，遇到各種困難，很多地方實行“多合一”也是無奈之舉。據國家行政學院教授胡穎廉分析，政策實際推行困難重重，加上財力和編制硬約束，許多地方無力新設食品藥品監管派出機構。與此同時，中央要求各地將市縣政府機構數量控制在18至22個，強調一件事情原則上由一個部門負責。但現實中地方政府機構數量普遍超編，隨著工商、質監部門屬地分級管理，機構數量超標問題更為嚴重。

繆寶迎告訴《民生周刊》記者，縣區實行“多合一”，并不完全由省級政府做主，要報到中編辦，而中編辦對“多合一”實際上是肯定的。“從另外一個層面來說，是在他們的縱容之下，下面搞成這個樣子。”

林飛（化名）便經歷了一場尷尬的調動。他在南方一個市質監局負責食品監管工作，去年跟部門幾個負責食品的同事一起調到了新成立的食藥監局，但他們原來是參公編，而食藥監局只有公務員編和事業編，無法給他們解決編制問題。因此他們幾個人的薪資一直由質監局發放。一年過去了 ，食藥監局還是沒有解決這個問題。今年年初，他們幾個人又回到了質監局，從事跟食品監管無關的工作。

“建立統一權威的食藥監管體系，這非常迫切，而且不能再拖，拖就可能出事。”孫斌園強調。

但是，在一些地方，讓食藥監局從市場監管局中獨立出來依然存在很多現實問題。而各地情況千差萬別，到底應該怎樣“統一”監管機構，目前還沒有定論，各地只能繼續觀望。

食藥體制改革歷程

1998年

國家藥監局成立，實行省以下垂直管理。

2003年

國家藥監局加掛“食品”二字，變身為國家食品藥品監督管理局，是國務院直屬單位。

2008年

國家食品藥品監督管理局并入衛生部，并于當年調整為屬地分級管理，強調地方政府負總責。

2010年

國務院食安委成立，成為食品安全監管總協調機構。

2013年

組建國家食品藥品監督管理總局，將工商、質監部門的食品安全監管職能整合到食藥監部門。