高校內部控制的實施現狀和影響因素：來自重慶公辦高校的調研報告

秦東升

(重慶市教育委員會 財務處，重慶　400020)

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高校內部控制的實施現狀和影響因素：來自重慶公辦高校的調研報告

秦東升

(重慶市教育委員會 財務處，重慶400020)

摘要：通過發放調查問卷對重慶39所公辦高校內部控制的現狀與問題進行調查，結果表明：多數高校對于內部控制的理解和執行還僅僅停留在傳統管理制度的框架體系內，對于內部控制的本質和目標等問題缺乏準確的理解和把握；單位領導的重視和配套制度的出臺是影響高校內部控制有效性的兩大因素。

關鍵詞：高等學校；內部控制；調查問卷；實施現狀

內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控[1]。內部控制建設的目的在于：切實保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，切實提高公共服務的效率和效果。長期以來，理論和實務界更加關注企業尤其是上市公司的內部控制[2]。十八大以來，全面深化改革在各個領域持續深入，行政事業單位財政資金安全和使用效率問題受到社會關注，行政事業單位如何應對運行中所面臨的風險成為當前社會面臨的重大課題。隨著《行政事業單位內部控制規范(試行)》(以下簡稱《單位內部控制規范》)的發布和逐步實施，行政事業單位迎來了全面建立和推行內部控制的新高潮。

為進一步推進各高校內部控制的有效運行，2013年12月，《教育部關于做好〈行政事業單位內部控制規范(試行)〉實施工作的通知》明確指出：實施內部控制規范，是加強教育經費監管的重要舉措，是完善教育行政事業單位內部治理結構、建立現代學校制度的必然要求。明確要求各教育事業單位加快建立、實施內部控制。為貫徹教育部要求，鞏固和強化高校內部控制建設，有必要摸清當前高校內部控制的實施現狀，進而提出未來發展的思路和方向。為此，我們針對重慶地區39所公辦高校(含2所部屬高校、12所市屬本科院校和25所高職院校)進行問卷調查，結果顯示：多數高校已經建立了較為完備的內部控制制度，但內部控制的系統性尚有待梳理和提升，還存在部分尚未引起關注的風險點，員工對內部控制的認知也存在一定誤區。

一、問卷調查設計與分析

(一)問卷調查必要性及實踐借鑒

問卷調查是社會科學領域常用的研究方法，尤其對于不可直接觀測數據而又需要做量化研究的對象而言是不可或缺的。由于高校財務和管理工作尚無統計數據對外公開，對高校內部控制的考察很大程度上依賴典型案例研究和問卷調查。可資借鑒的研究文獻有：祝子麗以《行政事業單位內部控制規范(試行)》規定的內容為依據，圍繞風險評估、單位層面內部控制、業務層面內部控制等方面設計調查問卷，對高校內部控制機構設置與人員配備、內部控制制度設計與內部控制機制運行的基本情況進行研究，調查對象為湖南省高等學校的財務負責人[3]；陳留平等針對江蘇省45所高校的財務和審計部門人員發放調查問卷，問卷以COSO體系的基本框架為主要依據，圍繞控制環境、風險管理、控制活動、信息與溝通、監督5個方面設計[4]；齊天華等對黑龍江省屬各高校的財務人員和內部審計人員發放問卷，問卷從COSO 體系的控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督等5個方面進行設計[5]；宗文龍等以國務院某事業單位組織的各省(市)財務人員培訓班學員為對象進行問卷調查，問卷題目以及答案的設計中借鑒了《企業內部控制基本規范》的框架，重點關注事業單位內部控制的目標、風險點、影響因素以及如何提高控制效果等方面[4]。

(二)問卷設計

問卷主要包括3個部分。一是受訪者個人和所在單位的基本情況，主要包括年齡、學歷、所在部門、職稱和職務等信息；二是對本單位內部控制總體狀況、內部控制目標、作用和主要影響因素的認知情況；三是單位層面和業務層面內部控制的執行情況。不同于既有文獻，我們主要依據財政部《單位內部控制規范》的要求進行設計，著重考察重慶高校內部控制現狀與財政部相關要求之間的差距。

具體而言，對于高校內部控制的總體狀況、實施目標、內部控制的外延、主要風險點和影響因素等主觀認知方面的調查，根據相關政策文件和訪談結果，提供5～12個選項供選擇；對于高校單位層面和業務層面內部控制的執行情況，對照《單位內部控制規范》的要求分別設置考核點，并為每個因素提供數值“1至5”共5個選項，表示受訪者對該因素的認同程度由低到高。

(三)問卷發放與回收

本問卷契合了財政部和教育部相關政策法規的發布和重慶市教委推行內部控制全面實施的政策訴求，通過重慶市教委財務處向重慶地區所有公辦高校定向發放，要求限期內完成。共向39所公辦高校投放，發放問卷234份，實際回收228份，回收率為97.45%，剔除8份無效問卷，得到有效問卷220份。

(四)樣本分布特征

本次調查樣本具體分布特征如表1所示。

表1　調查樣本人口統計持征

從上述統計結果不難看出，無論在年齡、學歷，還是在工作部門和職位，本次調查對象分布都較為均衡。年齡以31～50歲為主；學歷以本科和碩士研究生為主；所處部門以財務處居多，但總體分布均勻；不同級別之間的分布也大致相當。總之，樣本分布比較符合現實狀況，符合本次調查的抽樣要求，避免了樣本單一帶來的局限，使得研究結果具有較強的代表性。

(五)問卷信度

首先對220份有效問卷中的95個選項信度系數進行了測試，運用SPSS19.0分析得到克朗巴哈(Cronbacha)α系數值為0.900，大于0.6，問卷的信度較好。

考慮到接受調查的高校層次存在差異，將所有樣本分為本科和高職兩大類進行T檢驗，并未發現顯著差異。

二、問卷調查結果分析

(一)高校內部控制總體狀況分析

在高校貫徹實施內部控制的總體狀況方面，主要關注內部控制的實施效果、責任部門、制定方式以及高校內部控制的目標、主要風險點和影響因素等方面。

1.實施效果。對重慶公辦高校內部控制實施效果的分析見表2。統計結果表明：所有受訪對象均認為本單位已經建立或初步建立了內部控制，但對內部控制實施效果的認知存在差異，65.45%的受訪對象認為內部控制運行良好，表明重慶公辦高校內部控制總體狀況良好；同時也有相當比例受訪對象認為內部控制運行效果不佳(13.64%)，甚至處在比較初級的階段(15.45%)，表明重慶公辦高校內部控制還有待進一步推進。

表2　高校內部控制的總體情況

2.責任部門。內部控制實施部門主要集中在財務部門和審計部門，占比分別為40%和31.82%，余下的受訪者認為組織或人事部門、校長辦公室或者其他部門承擔了實施內部控制的責任，表明不同部門的受訪者對內部控制的認知還有所差異。

3.制度制定方式。在內部控制制度制定方式的選擇上，絕大多數高校選擇自行建設，占比86.82%，余下的均選擇了與校外專家合作，沒有樣本完全外包給校外機構。這既反映出高校內部控制的復雜性和深刻性，同時也表明當前高校在內部控制制度建設上尚未有大額資金投入，因為依靠外部力量勢必需要財力支撐。

4.主體內容。內部控制是嵌入到高校現行運營管理和各項管理制度之中的。統計結果(見表3)表明：重大事項議事決策機制、預決算管理、國有資產管理和政府采購等傳統的高校管理制度，被視為內部控制的重要組成部分，得到了絕大多數受訪者的認同(支持率均超過87%)；而同樣作為內部控制核心內容的內部牽制與制衡、業務流程梳理、人員培訓與輪崗、績效評價等，在現行高校管理體制中未被單列，認同程度明顯偏低。這表明多數受訪者對內部控制的認知囿于傳統的管理模式，也揭示出部分受訪者所認為的內部控制與嚴格意義上的內部控制還有差異。

表3　高校內部控制的主要內容

5.內部控制目標。內部控制的實施目標是內部控制建設和運行過程中的關鍵要素，對目標的認知能夠反映內部控制在組織管理中的定位和所扮演的角色。統計結果(見表4)表明：防范財務風險、保證合法合規、保障資產安全以及提升效率等4類目標得到了較高的認可，支持率均在90%以上，其中尤以防范財務風險最為高，達到95.91%，說明防弊功能仍是當前高校內部控制的主要訴求。需要注意的是，保證財務報告可靠性所獲得的支持率相對偏低，顯示出高校內部控制與企業內部控制之間存在差異，實施路徑應當有所區別。同時也說明，高校財務報告還未受到足夠重視，高校會計信息的治理功能尚未有效發揮。

6.主要風險點。對風險點的識別與分析是建立內部控制的基礎和前提。調查結果(見表5)顯示：財政專項資金、工程項目、政府采購和招投標、科研經費、三公經費等5個項目被認為是高校運行中的主要風險點，支持率均超過80%。其中，財政專項資金的受關注程度最高，表明絕大多數高校在該項目的管控上還存在改進的空間，需要強化。會議費、固定資產、人員聘用、招生錄取和合同管理等項目的支持率偏低，原因可能在于：政府和高校普遍對上述項目實施了較為嚴格的管理，或者即使存在舞弊行為所產生的影響也較為有限。

表4　高校內部控制的實施目標

表5　高校內部控制的主要風險點

7.主要影響因素。內部控制有效性是受諸多因素影響的。問卷設計的11個選項涵蓋了政策和制度環境、外部監管要求、領導態度和員工素質制度存量和技術支撐等方面。統計結果(見表6)表明：單位領導的重視與支持被認為是影響高校內部控制有效性的首要因素，支持率高達78.18%；其次是政策和制度環境，包括配套法律法規、主管部門的重視和事業單位體制改革等，支持率分別為67.27%、65.91%和64.55%，當前還存在著一些制約內部控制深入推進的政策和制度因素，有必要繼續推進事業單位體制改革、完善配套制度建設，并將高校內部控制建設和實施作為一段時期相關主管部門工作的重點。同樣需要注意的是，會計基礎工作和管理信息化水平等因素未受到應有的認可和重視，反映出高校會計基礎工作規范有待改善，也表明高校會計工作更高層次的功能還未體現。

表6　高校內部控制的主要影響因素

(二)高校單位層面內部控制執行情況分析

根據《事業單位內部控制規范(試行)》，借鑒既有文獻和高校運行管理實際，問卷提出“領導班子議事決策程序”等9個項目考察高校單位層面內部控制的執行情況，9個項目均值不同，反映出受訪者的認可程度存在差異。統計結果(見表7)顯示：完善健全的財務管理制度獲得了最高的支持率，均值4.74，支持率超過96%(選項5和選項4之和的占比)，被認為是高校內部控制中執行最到位同時也是其中最為關鍵的項目；其次是作為高校治理重要組成部分的單位領導班子議事決策程序和重大事項集體決策等兩項制度設計，得到了較好的落實；而同樣作為高校治理和內部控制重要組成部分的監督檢查、內部控制和定期輪崗等制度設計，在部分高校未得到很好運行，實施效果還有改進和提升的空間。

表7　高校單位層面內部控制的執行情況

(三)高校業務層面內部控制執行情況分析

單位層面的控制制度最終需要落實到業務層面。問卷針對預算業務控制、收支業務控制、政府采購業務控制、資產控制、基本建設項目控制、合同管理與財務報告控制等6個環節分別設計問題，考察各環節控制措施的執行情況。

1.預算業務控制。調查顯示，預算管理已經受到高校的普遍重視，預算管理機制和相關工作流程也已建立，但部分受訪者對于“是否建立預算委員會對專項資金進行嚴格預算審批？”以及“是否建立預算績效管理制度？”等兩個問題沒有給出肯定回答，所在單位相關制度安排還沒有落實到位，或者執行力度還不夠，以致非財務部門人員對此不甚了解。

2.收支業務控制。調查顯示，歸口管理、收支兩條線、制定支出標準以及三公經費管理等4項制度安排得到了較高的支持率(均值分別為4.86、4.80、4.77和4.64)，執行情況良好；收入分析和對賬、專項資金的財務管理與控制以及大額資金管理使用等3項制度安排的試行情況差強人意，甚至有部分高校還未建立相關制度。

3.政府采購業務控制。調查顯示，絕大多數高校已制定專門的內部政府采購管理制度、對大宗設備實行招標采購，對政府采購中的申請、審批、招標、驗收實行嚴格的審核與管理流程，并設置專門人員負責政府采購項目的驗收(均值均超過4.75)，表明政府采購制度在高校得到良好的貫徹和執行，但從該制度的實施效果而言并未得到一致的認可。對于“實行政府采購制度是否有利于采購物資成本的控制？”的設問做出肯定回答(選擇5)的僅有53.18%，13.64%的受訪者給出了否定回答，表明高校政府采購制度執行過程中可能存在一些需要解決的問題。另外，對于“是否定期對政府采購業務信息進行分類統計并在內部進行通報？”的調查也不夠理想，25.45%的受訪者認為所在單位沒有執行該項制度或者不確定是否執行，表明政府采購制度的透明性和公開性還有進一步提升的空間。

4.資產控制。調查顯示，絕大多數高校建立了資產分類管理制度、設有專門的資產管理機構(均值分別為4.78和4.75)，資產處置能夠按照規定辦理(均值為4.62)。但部分高校對于貴重資產、危險資產和有保密等特殊要求的資產沒有專人保管，資產信息管理制度的實施效果也不夠理想。對外投資管理方面的制度建設尤為薄弱，建立相關制度的比重僅為42.73%(選項5和選項4之和的占比)，意味著半數以上的高校并未建立該項制度，對外投資還缺少專門制度的規范和約束。

本文的調查還表明：基建項目、合同管理和財務報告控制等3項制度在高校運行管理中得到了較好的貫徹和執行，但部分高校的財務報告分析制度還未得到很好的執行。

三、結語

內部控制與傳統高校管理手段和治理方式難以截然分開，當前高校遵循監管要求所建立的一系列制度事實上構成了內部控制體系的一部分[7]。這些制度在重慶公辦高校得到了較好的執行，但卻難以判斷高校內部控制是否已經運行良好。單位領導的重視和配套制度的出臺是影響高校內部控制有效性的兩大因素。當前配套制度陸續發布，《行政事業單位內部控制規范》的出臺對高校內部控制提出明確要求，《高等學校財務制度》和《高等學校會計制度》的發布為提升高校會計職能和實施精細化管理提供了保障，內部控制的深入實施還需要由上至下的外力推動。可以預期，伴隨高校治理改革進程深化，內部控制的功能和作用也將得到更大的體現和發揮。

參考文獻：

[1]趙麗芳，劉歡，王輸平.內部控制鑒證制度與審計市場集中度關系研究——制度變遷、費用變化與集中度趨勢[J].財經理論研究，2015(4)：88-95.

[2]柏麗娟，顧光.審計人員視角下企業內部控制的效果評價——基于問卷調查及分析[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2015(6)：27-33.

[3]祝子麗.湖南高校內部控制現狀調查研究[J].湖南財政經濟學院學報,2013(6):94-98.

[4]陳留平，魏微，張猛超.論我國高校內部控制建設——基于江蘇高校的調查[J].高校教育管理,2014(1):29-35.

[5]齊天華，林麗.黑龍江省屬高校內部控制現狀調查與分析[J].黑龍江高教研究,2014(11):54-57.

[6]宗文龍，魏紫，于長春.我國事業單位內部控制現狀與改革建議——基于問卷調查的分析[J].審計研究,2012(5):106-112.

[7]楊興龍，田冠軍，鄒淑.內部控制在教學管理實踐中的應用——以大學英語四級考試監考規程為例[J].重慶工學院學報(社會科學版),2009(11):176-179.

(責任編輯魏艷君)

Current Situation and Influencing Factor in the Implementation of University Internal Control:A Survey on Public Universities in Chongqing

QING Dong-sheng

(Financial Department of Chongqing Municipal Education Commission, Chongqing 400020, China)

Abstract:A questionnaire survey on 39 public universities in Chongqing shows that most of the universities’ understanding and implementation of internal control are still based on the traditional management system, and haven’t completely grasp the essence and objectives of internal control. Leader’s emphasis and related regulations are the two big influencing factors to the effectiveness of university internal control.

Key words:university; internal control; questionnaire survey; current situation of implementation

收稿日期：2015-09-10

作者簡介：秦東升(1976—)，男，重慶人，高級會計師，研究方向：財務管理、資本運營。

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.06.011

中圖分類號：C931

文獻標識碼：A

文章編號：1674-8425(2016)06-0076-06

引用格式：秦東升.高校內部控制的實施現狀和影響因素：來自重慶公辦高校的調研報告[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2016(6):76-81.

Citation format：QING Dong-sheng.Current Situation and Influencing Factor in the Implementation of University Internal Control: A Survey on Public Universities in Chongqing[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2016(6):76-81.