公共基礎設施建設PPP模式研究

甘甜甜天津師范大學

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公共基礎設施建設PPP模式研究

甘甜甜
天津師范大學

摘要：當前我國公共基礎設施建設PPP模式正處于全面提速中，但公共基礎設施建設PPP模式中卻存在諸如項目自身建設存在困難、私人資本面臨多重困難、市場運行混亂等問題。對此，積極發揮市場主導作用、完善相關制度規范、加強政府建設等工作，是有效改善政府公共服務水平與質量的可行路徑。

關鍵詞：PPP模式；公共基礎設施；政府；私人資本

公共基礎設施建設PPP模式是一種政府利用財政性資金的杠桿作用，吸引銀行、社會資本和其他社會投資主體，以特許經營、購買服務、股權合作等方式參與到政府各類公共基礎設施建設之中，向公眾提供公共產品和服務的政府與私人資本間的長期合作關系。這種模式不僅能夠減輕政府的財政支出壓力，逐步化解地方政府債務風險，還有利于明確政府與市場的邊界，激發市場活力，優化資源配置，改善公共服務水平，加快新型服務型政府的構建。

隨著中國經濟的高速發展，公共基礎設施供給不足對經濟發展的限制效應不斷加深，僅靠政府的財政力量無法滿足這些基礎設施所需的巨額投資。因此在我國公共基礎設施建設中政府大力推廣PPP模式，是促進市場經濟發展的又一有效途徑。然而我國的PPP模式在實際運行中出現了許多問題，不利于其長遠發展。

一、公共基礎設施建設PPP模式存在的問題

（一）項目自身建設存在困難

1.項目簽約率低

我國政府雖然大力鼓勵發展PPP模式，頒布了一系列優惠政策，然而現實中，一些大型公共基礎設施建設PPP項目的簽約率卻不高。自2014年9月國務院辦公廳發布《地方政府性存量債務清理處置辦法》至今，各地推出了總額約為1.6萬億元的PPP項目，然而實際簽約率只有13％，甚至一些公益性項目無人問津。因此很多PPP項目甚至還沒有開始就宣告破產。

2.項目執行不順暢

在公共基礎設施建設PPP項目的實際運行過程中，私人資本缺乏靈活性和主動性，在實際建設和運營過程中暴露出許多問題，使得項目的執行并非一帆風順，甚至許多私人資本迫于壓力最終選擇放棄，項目中途流產。

3.項目績效難評價

對于私人資本建設和運營的PPP項目，在合同談判、特許定價、風險分配、投資回報等方面難以進行客觀的評價，無法有效地進行成本-利益分析，不利于評估其實際運行績效，不利于改善政府公共服務水平。

（二）私人資本面臨多重困難

1.資金短缺

在公共基礎設施建設PPP模式中，私人資本容易面臨著資金短缺的問題，主要表現在資金籌集困難，手段單一，缺乏廣泛的中長期資金來源。我國可以提供PPP模式項目的資金的專業機構較少，而且通過股票上市、戰略投資者參股、成立私募基金、銀團貸款等方式籌集資金的比例也較低。

2.交易成本過高

在公共基礎設施建設PPP模式中，政府希望利用私人部門的技術和資金來滿足基礎設施建設要求，而私營部門則希望通過獲得在當地的競爭壟斷來獲取更大的利潤，這使得談判過程曠日持久，前期費用和成本過高。

3.外部風險與不確定性強

我國公共基礎設施建設PPP項目大都面臨著政策風險、技術風險、財務風險、營運風險等眾多風險，不僅無法明確項目本身能否按照既定的技術標準設計完成施工進度，更加不能保障項目能夠按照項目規劃的進度實現預期的盈利。

（三）市場運行混亂

1.公共基礎設施建設效率低

在PPP項目建設中，一方面在最開始私人資本與政府的協商與談判就耗費了大量的時間成本，另一方面，在項目建設與運營過程中，項目管理人員需要事無巨細地向主要責任人匯報和請示，致使項目組的行政效能下降，工作主動性和積極性下降，最終影響項目的質量和實施進度。

2.誠信缺失現象嚴重

在公共基礎設施建設PPP模式中，政府與社會資本都存在誠信缺失現象。一方面，政府缺乏誠信，違背合同規定。雖然名義上政府部門與社會資本屬于平等的合作關系，但實際上，政府部門往往是項目的主導方，社會資本方通常處于弱勢地位，常常會遭遇政府違約、單方面解約，不兌現承諾等。另一方面，企業缺乏誠信，一些會先以非常低的價格競得項目后再通過各種理由拖延施工以此提價，或者暗地里偷工減料，從而影響項目的質量與安全。

3.腐敗行為蔓延

在PPP模式的應用過程中，政府部門的一些工作人員為了尋求自身利益的最大化，濫用權力，通過錢權交易等腐敗行為，與社會資本形成利益聯盟，出現權力尋租現象，反而會侵蝕國家財政資金，影響公共服務的水平。

二、公共基礎設施建設PPP模式問題的產生原因

（一）金融環境不足

1.私人資本融資渠道不暢通

目前，PPP項目融資渠道比較狹窄，主要依靠銀行貸款，而銀行對項目資本金比例要求較高并需要提供擔保，融資成本較高。且隨著利率市場化的深入，金融機構為了規避中長期貸款的風險，不愿意為PPP項目提供中長期融資。此外，政府在項目融資中的缺位也制約了當前PPP的發展。

2.缺乏專業團隊與人才

PPP模式的運作需要復雜的法律、財務和金融等方面的知識，不僅政策制定者要明確規范PPP交易流程，對項目的運作提供技術指導和相關政策支持，還需要專業化的機構提供專業化的服務。但在我國，PPP項目是一種新型的公共基礎設施建設模式，缺乏專業的機構和人才來促進PPP項目的有效運行，在許多PPP項目建設中明顯感覺到經驗不足和相關知識的匱乏。

3.激勵與保障存在空缺

由于許多公共基礎設施存在收益率低、回報時間長等問題，因此政府應該制定鼓勵私人資本參與的激勵與保障措施，如財政補貼、稅收優惠、融資便利等，從而調動私人資本的積極性。然而現實中，政府在激勵與保障方面投入不足，沒有形成一個有效的激勵與保障機制。

（二）制度環境不健全

1.相關法律法規不健全

針對公共基礎設施建設PPP模式，一方面沒有專門的國家層面的立法，現存法規多為部門和地方制定，法規層次較低，法律效力不高，有些法規還存在著操作性不強、難實施等問題。另一方面，相關部門規章、地方政府規章和地方性法規之間不協調、不配套甚至相互沖突。這使得PPP項目處于無法可依、有法難依的尷尬境地，難以保障PPP項目的有效運作。

2.缺乏客觀統一的標準

在公共基礎設施建設PPP模式中，對于項目的確立、運行以及績效考核沒有客觀統一的標準，使得各個部門在實際過程中對項目的實際操作存在困惑。如財政部與國家發改委作為PPP模式的兩大牽頭部門，但二者所出臺的相關文件在細節上卻有所不同，這使得參與者無所適從，運行混亂。

3.利益分配以及風險分擔機制不合理

PPP項目一般投資大，耗時長，因此合理的利益分配與風險分擔機制是PPP項目能否成功運作的關鍵所在。一方面，我國尚未形成應對風險的系統通用的操作辦法，再加上我國特殊的國情如政策的頻繁調整，使得PPP項目的風險更加復雜和不確定；另一方面，我國政府與社會資本之間的風險收益分配機制也不完善，而私人資本投資公共基礎設施項目的根本目的是為了獲取利潤，對預期收益的不確定性降低了PPP項目的吸引力。

（三）行政體制制約

1.政府自身角色定位不清

長期以來，我國公共基礎設施建設都是由政府主導提供，因而政府無法適應推廣PPP模式后政府從“經營者”向“監督者”的角色轉變，容易出現缺位甚至越位。而政府其他部門機構的過度干預，對項目執行團隊施加過強的影響力，乃至讓社會投資機構產生誤解，導致項目實際管理主體和領導權不明確、項目管理口徑的不一致。

2.行政許可和審批流程復雜

公共基礎設施建設PPP項目往往涉及到不同層級的多個部門，投資者需要與眾多政府官員進行交涉、磋商甚至談判。甚至一些投資者都不清楚需要通過哪些審批，在什么時候以及從誰那里取得審批，這都使得投資者對PPP項目望而卻步。

3.政府監管不利

在公共基礎設施建設PPP項目中，政府部門對公共服務價格和服務監管不足，容易導致企業為了獲取更多的利潤，進行亂收費和高收費，最終損害公眾利益。同時政府監管不力也會造成權力尋租活動猖獗，經濟活動成本被人為加大，而政府各部門和各層級之間職責界定及分工的模糊使得在某些公共服務項目上的監管活動較為混亂，增加了社會資本投資的風險。

三、完善基礎設施建設PPP模式的思考

（一）發揮市場主導作用

1.拓寬融資渠道

政府應通過采用多種方式拓寬融資渠道，降低融資成本，給予私人資本一定的支持，如降低私人企業股票發行和上市門檻，允許其發行債券進行籌資，加強信貸優惠、設立產業基金、項目收益債等。此外，政府也要調整銀行的信貸評價體系，鼓勵銀行對PPP項目實行貸款開放，建立和完善為社會資本服務的金融組織體系及提供社會資本的融資協調服務等。

2.建立合理的風險分擔和利益分配機制

政府應該堅持風險分擔原則，不僅要根據參與方的工作性質、特點和經驗，將風險分擔給最有能力應對的參與者，使之發揮最大優勢，還要按照各參與方獲利比例制定風險承擔比例，保證利益與風險承擔成正比關系。并且公私雙方要就項目中的利益分配達成共識，并提出彼此均認可的利益分配方案，并簽訂相應的協議來約束彼此的行為。

3.建立專業管理團隊和提高人才素質

政府應該建設PPP項目專業管理團隊，并賦予其在機構設置、干部任免、經費使用等方面的自主權，幫助其行使對項目參與者及建設運營過程的建議權、監督權和指導權。并且要加強人才培養和專業知識交流，引導和幫助企業招募高素質的專業人才，提高PPP項目操作效率。

（二）完善相關制度規范

1.加強專門立法

完善法律法規，積極推動更高層次的立法，爭取出臺統一的基礎性法律，解決相關法律、部門規章和規范性文件銜接不暢、相互沖突的問題，滿足各種不同形式PPP的法律要求。在法律中，一定要明確規定PPP應用范圍，政府審批權限、流程和管理程序，政企的核心權利和義務，合同框架和風險分擔原則，退出機制和糾紛處理機制，政府監管與公眾參與制度等，建立起較為完善的國家層面的PPP法律框架，確保有法可依。

2.制定統一明確的標準

政府應該努力構建一套完整的關于PPP項目的財政、投資、融資、價格、市場準入、服務質量監管等多個方面與環節的操作準則與評價標準，以及正規的合同格式，使得PPP項目有統一客觀的評價標準，提升項目實施績效。

3.建立有效的激勵與約束機制

政府要加強對PPP項目的支持，在征地、稅收方面給予社會資本優惠政策等一些列措施。并且要設立專項資金用于支持和鼓勵PPP項目的開展，運用財政資金的引導作用，通過財政資金支持來吸引更多的社會資本積極參加PPP項目。此外，政府不僅要拓寬市場準入門檻，更要制定嚴格的準入標準。

（三）加強政府建設

1.明確政府與市場的邊界

政府要加快頂層設計，約束地方政府權限。政府可以通過約定政府與社會資本雙方的權利與義務、列負面清單等方式，劃清政府與市場邊界，將政府的權力限制在“牢籠”里，避免政府對項目的不必要干預。

2.加強契約精神與政府公信力

合作雙方要誠實守信。社會投資者不能以自身擁有的壟斷地位和信息優勢，降低服務質量，夸大經營成本，抬高服務價格，損害公眾利益。政府也不能利用其管理者的優勢，來強行控制整個項目運作，更不能人為擠壓社會投資者的合理收益。一旦發生問題，也應在兼顧各方利益訴求的基礎上，按照協議確定的基本原則進行協商解決。

3.建設有效監管的框架

政府應建立公開透明的社會監督機制，將PPP相關項目的基本情況、合作雙方、項目進展情況等，定期進行披露，讓公眾來參與評判；可委托中介機構在建設過程、運營收支過程進行跟蹤審計，加強績效考評；建立針對政府監管的績效評價體系，對政府監管越位、缺位和失信行為進行監督。

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