基層檢察人員分類改革中司法行政人員管理研究

摘 要 在當前檢察體制下，基層檢察工作人員身份混同，司法行政部門職能定位不清，人員分類改革中可能面臨著司法行政人員難確定，行政崗位空缺等難題。因此，基層檢察人員分類改革不僅需要縷清司法行政職能，剝離業務職能，合理設置司法行政部門，而且要健全招錄機制，明確司法行政人員職務保障。

關鍵詞 司法改革 人員分類 司法行政人員

作者簡介：嘉興市南湖區人民檢察院課題組，課題組成員：陳偉良，南湖區人民檢察院檢察長；邵志強，南湖區檢察院辦公室主任；李華偉，南湖區檢察院辦公室副主任；劉璐，南湖區檢察院政治處科員。

中圖分類號：D926.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-182-04

確保審判機關、檢察機關依法獨立行使審判權、檢察權，建立符合職業特點的司法人員分類管理制度是黨的十八屆三中全會提出的深化司法體制改革的重大舉措。當前，檢察人員分類管理改革作為確保依法獨立公正行使檢察權的組織保障制度，已經在全國多個地區進行試點。具體來說，就是將檢察機關工作人員分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類，并為不同類型人員建立相應地員額比例、職務晉升、工資待遇的管理模式。在這三類人員中，無論是學界還是實務界都對檢察官以及司法輔助人員給予較多的關注，而在當前的檢察管理體制中，檢察機關綜合行政部門既有行政工作也有業務工作，一些行政人員本身是從業務崗位過來，司法行政人員的管理改革對檢察人員分類管理改革來說同樣是牽一發而動全身。

本文結合改革框架方案及試點地區改革實踐，以J市A檢察院的內設機構、人員等數據為樣本，對在檢察人員分類改革中司法行政人員管理改革面臨的難題進行實證分析研究，以期對基層檢察機關司法行政人員管理和改革路徑提出建議。

一、實證分析：司法行政人員管理現狀及特點

在當前的管理體制中，我國現行的檢察人員管理制度是以行政職級區分主體的分類模式，長久以來，在晉升、考評等方面，檢察官和檢察機關其他工作人員之間沒有明顯區別，在業務部門和司法行政部門之間調整崗位也沒有嚴格的限制，業務部門的檢察官可以到非業務部門工作，非業務部門的人員只要具有檢察官資格，也可以申請到業務部門從事檢察業務工作。因此，檢察機關內部實際上并沒有真正法律意義上的司法行政人員。

根據司改方案以及試點地區的制度設計，檢察機關的司法行政人員是指在檢察院從事政工黨務、紀檢監察、行政事務、后勤管理等司法行政管理事務的工作人員，包括了在辦公室、政治處以及機關黨務、紀檢監察、行裝部門工作人員。以J市A區檢察院為例，目前基層檢察機關司法行政人員存在如下特點：

（一）司法行政人員占比大，合同制聘用人員多

檢察院內部人員流動相對開放，司法辦案人員與司法行政人員可以相互調動。截止2015年6月30日，A區檢察院實際共有工作人員74人，其中政法編制人員65人，合同制聘用人員9人。四個司法行政部門實際工作人員為23人，占到總人數的31%，其中政法編制人員為16人，占到政法編制人員的24.6%。7名合同制聘用人員占到司法行政部門人員的35%。如下圖所示：

（二）具有檢察員資格人員占比大，混崗人員多

全院具有檢察員和助理檢察員資格的有34人，占到全部政法編制人員的52.3%，而在司法行政部門中具有檢察員和助理檢察員資格的有10人，占到了62.5%。另外，在司法行政部門有2人身份為司法警察，還有2人同時擔任其他業務部門主要領導，混崗現象普遍。如下圖所示：

（三）法律專業居多，與司法行政崗位要求不匹配

由于當前司法機關在人員招錄時基本以法律專業為主，考取后再進行工作分配，很少專門針對某個具體行政崗位招錄專業人員。在司法行政部門的16名政法編制人員中有9名為法律專業，占到56%。目前，兩名司法警察分別兼任了宣傳和會計崗位。而具有保密要求如檔案、文秘崗位，目前也均是由合同制聘用人員擔任。司法行政崗位需求涉及文秘、檔案、財務、技術、宣傳等多方面內容，與法律專業并非直接相關，吸收過高比例的法律專業人才從事非法律相關的行政工作，不僅是對人力資源的浪費，而且影響相關工作的專業化發展。

二、對照分析：人員分類改革中司法行政人員管理面臨的難題

2014年6月6日，上海市司法改革試點工作方案在深改組第三次會議上獲得通過，不僅成為首批試點省市，也是全國最早啟動的試點省市。2015年4月，上海召開全面推進司法體制改革試點工作會議，改革在全市所有法院、檢察院推開，上海成為首個在省級層面全面推開司法體制改革試點的地區。課題組以上海市檢察人員分類管理的制度及實踐為參照，結合當前司法行政人員管理現狀，分析當前我們人員分類改革中司法行政人員管理面臨的難題。

（一）上海市人員分類改革中司法行政人員管理概述

2014年以來，上海市檢察院黨組會相繼審議通過了《關于上海檢察改革試點工作若干問題的意見》、《上海檢察機關關于檢察人員分類管理的若干意見（試行）》等相關制度，在具體改革實踐中，關于司法行政人員管理主要有以下幾點：一是司法行政人員的含義及范圍。其是指在各級檢察院從事行政管理事務的工作人員，包括在辦公室、政治部以及機關黨務、紀檢監察、行裝部門的工作人員。二是司法行政人員的比例。上海市全市的司法行政人員的比例為隊伍總人數的15%，具體到上海市院、分院和基層院比例有調整，基層院司法行政人員比例肯定低于15%，目前暫定為14%。三是司法行政部門不再配備檢察官和檢察輔助人員，全部為司法行政人員。四是司法行政人員職務序列和職數，按照綜合管理類公務員的有關規定執行和《中華人民共和國公務員法》及配套法規進行管理。

（二）司法行政人員管理改革面臨的難題及原因

1.司法行政部門職能定位不清——司法行政人員確定難：上海市在進行人員分類管理等司法改革過程中，并沒有同時進行內設機構的改革，而從當前的現實狀況來看，由于司法權與行政權缺乏合理界定，加上基層檢察院內設機構并沒有省、市院那么齊全，實踐當中，司法行政部門在履行司法行政管理事務的同時，也擔負著部分司法權和司法事務管理權，司法行政部門人員在履行司法行政管理職責時還兼有檢察業務性工作。這不僅導致司法行政人員不斷“膨脹”，而且也是當前我們司法行政部門本身職能定位不清的表現。如果人員分類改革僅僅從內設機構來劃分司法行政人員范圍，既不科學也不合理。在具體司法行政人員人數范圍難以確定的情況下，相關員額比例等改革措施也就無從談起。下面以A檢察院辦公室、行裝科、監察室為例，對其目前承擔的工作職能分析如下：

（1）辦公室。目前，A檢察院辦公室除了作為處理檢察政務的主要部門，負責文件起草、信息、檔案管理、保密、人大代表聯絡工作等工作外，還承擔檢委會辦公室、人民監督員辦公室、檢察調研和宣傳等工作職能。從對應的上級院的內設機構來看，有辦公室、政治處，還有研究室（如下圖所示）。對照上海市司法改革要求，他們將研究室是作為非辦案的業務部門，要適當配備檢察官員額，也就是說其并非屬于司法行政部門，這也從一個側面反映出當前的辦公室的工作職能中包含了不屬于司法行政管理職能的內容。

（2）行裝（技術）科。基層檢察院的行裝科除了作為后勤保障部門負責本院機關的財務、固定資產、交通通信裝備、接待等工作外，還承擔了為計算機網絡和應用系統提供技術保障、配合辦案部門做好視聽資料證據的收集、提取、固定和運用等技術性工作。根據《上海市司法改革試點工作若干問題的意見》規定，其中技術性工作是作為司法輔助人員的檢察技術人員的工作職責。

（3）監察室（檢務督查室）。作為主要負責黨風廉政建設、檢察人員違紀行為的控告、舉報，查辦檢察人員的違紀案件的部門，根據《浙江省檢察機關執法辦案內部監督暫行規定》，其還要負責對一些重點案件如不立、不捕、不訴等案件遵守和執行法律、法規、紀律情況進行監督。在工作實踐中，這些必然與作為綜合業務部門的案件管理部門的流程監控、案件評查等職能存在著交叉重疊。

2.司法行政人員轉崗——面臨“空心化”難題：檢察人員分類管理改革關系到每個檢察人員的切身利益，也必將帶來人事工作上的變動，這其中影響最大的應該是司法行政人員。在此次改革中，很多司法行政人員可能會重新回到業務科室，而從業務科室人員很少會到司法行政崗位上來，必將造成司法行政人員“空心化”問題。主要原因是：

（1）管理體制問題。長期以來，檢察人事在單一制行政化管理模式下，行政色彩較濃，職業化意識不強，業務部門與司法行政部門混雜在一起，檢察人員與行政人員相互交流。從而造成目前在司法行政崗位的檢察人員很多曾在一線業務部門從事過辦案工作，有的還是業務骨干，基層檢察院從事行政管理的人員基本是檢察官或者書記員，還有很多是兼職，混崗現象普遍。

（2）人員招錄問題。如前文所述，在過去司法機關招錄的過程中，主要以法律專業為主，沒有根據具體行政崗位的對專業的要求來招錄工作人員，造成政崗位上的人員很多都是法律專業的本科生、研究生，有的甚至還通過了司法考試，只是因為組織上的安排在司法行政崗位上工作。

（3）職務保障問題。在司法體制改革中，目前關于辦案責任制、人員分類管理改革的研究全部都集中于“檢察官”一身，突出強調檢察官的待遇保障和地位作用，對司法行政人員的關注較少.沒有對其職務保障措施、職業晉升通道進行充分的研究論證，使許多司法行政人員轉崗交流至檢察官序列的意愿更加強烈。

三、改革建議：在人員分類改革中完善司法行政人員管理的思考

（一）縷清基層檢察機關司法行政職能

黨的十八屆四中全會要求“探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離”。此次司法改革方案中就要求所有檢察官、檢察輔助人員必須配備在檢察業務部門，司法行政部門全部為司法行政人員，也就是要求司法行政部門專職履行司法行政職能。針對當前司法行政部門職能混亂的情況，有必要對檢察機關司法行政職能進行梳理，將檢察院的司法行政事務同訴訟活動以及與訴訟活動密切相關的檢察管理活動相區別。凡是依據相關的法律程序規則從事的行為都應當做訴訟行為，運用訴訟法加以調整，而不應歸入行政管理事務，包括司法輔助人員履行的直接服務檢察權的也應是司法性活動，屬于檢察事務管理權范圍。據此，當前司法行政部門擔負的一些職能不屬于司法行政事務，應予以剝離。具體包括：

1.檢察委員會辦公室。檢察委員會是檢察機關內部的一種極為重要的組織形式，是人民檢察院實行集體領導、討論和決定行使檢察權等重大問題的業務決策機構，其決定具有法律效力。檢委辦作為檢委會的辦事機構具體是根據檢委會的要求，組織、安排、落實檢委會討論案件、事項，做好記錄、起草檢委會決定，并督促落實的工作，從事的是直接輔助業務職能的司法性活動，應當定為檢察業務機構，而不能歸為司法行政部門的職能，這一點從各個改革試點地區的實踐來看基本無異議。

2.人民監督員辦公室。一直以來，該職能都是由檢察機關辦公室承擔，主要負責人民監督員的選任和培訓、考核、獎懲等管理和對被監督的案件、事項進入監督程序，履行催辦、督辦職責。2014年9月，最高檢、司法部聯合出臺意見對人民監督員管理進行了試點改革，人民監督員的選任管理這些行政性工作改由司法行政機關具體負責。改革后，人民監督員辦公室與檢察委員會辦公室的職責基本相似，區別在于人民監督員的監督意見只具有程序性效力，沒有實體上法律強制力。課題組認為該項工作由案件管理部門負責較為適合，主要理由：一方面，其作為一種外部監督程序仍然是直接作用于相關司法性活動，可以對案件程序直接產生影響，與案管部門業務監督職能切合；另一方面，從工作方便性而言，案管部門負責統計等工作，對被監督案件、事項也較為熟悉。

3.檢察調研。目前，基層檢察院檢察調研工作確實存在行政化傾向，主要工作就是對接上級院研究室的工作，組織協調干警承擔課題、統計發表文章數量等，而實際上按照高檢院2002年《人民檢察院法律政策研究室工作條例（試行）》的規定，研究室作為綜合業務部門，主要職責除了組織協調本院檢察調研工作，主要是對本院檢察工作中具體應用法律和執行政策問題和檢察實踐中遇到的新情況、新問題進行調查研究，向本院領導和有關部門提出意見、建議，為領導機關和本院領導提供決策參考意見等，并且還承擔檢察委員會辦公室的相關職責。課題組認為對于基層檢察院本身沒有必要單獨設立研究室，建議將檢察調研工作與檢委辦合在一起，工作職責主要是對本院重點案件、事項進行調查研究，而對干警個人研究成果統計等事項作為個人績效考核部分由負責人事管理的部門統計存檔。

4.檢察技術工作。根據司法改革要求，檢察技術人員歸為檢察輔助人員，主要工作是從事司法鑒定、勘驗、技術取證，檢察信息化建設以及為計算機網絡和應用系統運行提供技術支持和安全保障等。因而基層檢察機關行裝科技術人員應當從司法行政人員分出，但要注意計算機等設備管理作為后勤保障，屬于司法行政管理職責。

5.案件管理監督工作。要正確把握紀檢監察部門和案件管理部門的工作職責區分。紀檢監察部門的監督重點應該是執法人員的紀律作風、檢察工作紀律的遵守情況和檢察干警違法違紀的調查處理。案件管理部門通過流程對檢察干警在辦案中是否嚴格執行法定程序和檢察機關的有關規定進行同步監測、實時監控以及事后案件評查。二者的工作聯系在于，案件管理部門對違法違紀行為的監督具有發現和示警功能，最后應當移交紀檢監察部門，無權進行實質性的調查處理。

（二）堅持大部制改革，合理設置司法行政部門

基層檢察院普遍存在“案多人少”的矛盾，其中原因之一就是機構設置過多，從而導致職能交叉、工作重疊的問題比較突出。目前司法改革試點地區如吉林、廣東等在人員分類改革中同時進行內設機構改革，主要是試行大部制，將職能相近的部門合并，實現人員優化和資源配置最大化。通過對司法行政管理部門職能的梳理，檢察機關的行政管理工作可以簡單概括為兩項即管人和管事，現有的司法行政部門也可以合并為兩個部門，分別為政治監察部和行政事務部。

1.政治監察部。主要包含現在的政治處和監察室的職能，具體負責檢察機關人事管理，管理對象包括檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員等所有檢察工作人員。具體工作職能有組織人事、機構編制、社會保障及監督檢查等，如檢察官人選的考察、推薦、考評、晉升、福利、保護，人員的編制、工作分配、考評等，當然還包括檢察人員的思想政治工作，廉政監督以及對檢察官懲戒等。

2.行政事務部。主要包括現在的辦公室和行裝科的職能，具體負責行政事務管理即司法政務管理與服務保障。工作職責主要是協調檢察院工作運轉過程中的各種問題，包括決策部署、行政管理、會務管理和事務管理等，如案卷檔案管理、信息報送、新聞媒介與對外宣傳、后勤保障等實體事務性工作，以及檢察機關與同級人大、政府之間的關系協調，上下級檢察院之間的事務協調、檢察院與其他機構之間等事務性對外協調工作。

（三）健全招錄機制，明確司法行政人員職務保障

針對司法行政人員“空心化”問題，有必要通過招錄的方式補充司法行政崗位人員。在人員招錄過程中，需要改變過去單一的招錄方式方法，進一步健全招錄機制。同時，明確司法行政人員待遇及晉升渠道，加強職務保障。具體來說：

1.堅持定向招錄原則，以保持隊伍的穩定性。檢察行政人員由省級檢察機關統一招錄，可以由省級檢察院會同省級公務員招錄部門進行，也可以委托省級公務員招錄部門進行統一招錄，但是對于改革后招錄的司法行政人員必須明確只能在司法行政崗位，不能轉任到檢察官崗位以及檢察官助理等檢察輔助人員崗位。

2.堅持按崗招錄原則，以保證人盡其才。根據不同行政崗位對專業要求的不同來招錄相關專業的人員，比如財務、宣傳、檔案、文秘等可以直接招錄相關專業的人員，從事專業性工作，還可以招錄人力資源專業從事人事管理工作。

3.堅持定期招錄原則，建立長效招錄機制。改革后，無論是在檢察官還是在司法行政人員招錄中，更要考慮好退休、調離、辭職等人員流失因素，因為改革將使每個崗位、每個人員的職責更明確，不能再隨時從其他崗位調配人員，當然也不能等到人員離職后再招錄，當前一年一次的招錄顯然不能滿足要求，這就要求我們要隨時做好補充人員的準備。

4.明確司法行政人員職務保障。合理設定并明確司法行政人員待遇及晉升渠道，盡量打通司法系統內部行政人員同普通黨政系統公務員之間的流通渠道，避免司法系統內部的行政人員成為體制內的孤島。根據司改方案，司法行政人員參照公務員管理，司法行政人員的選任也應當按照辦事員-科員-副主任科員-主任科員-執行副處級工資并享受相應經濟待遇的主任科員這樣的渠道晉升。

（四）完善工作機制，加強對司法行政人員的科學管理

施行檢察人員分類、縷清司法行政職能、合理設置司法行政部門，是實現司法行政管理目標的前提保障，而管理的核心問題是人的問題。加強對司法行政人員的科學管理，還需要進一步完善司法行政管理工作機制。具體可以從以下兩點入手：

1.加強制度建設，細化司法行政管理職責。科學管理必須通過規范制度這一載體來實現。目前檢察院行政管理方面的制度措施很多，除了最高檢、省檢出臺的規定外，各檢察院還結合自身特點，制定并實施了一批管理制度。結合當前檢察體制改革實際，應重新對各司法行政部門的職能、工作程序進一步細化，對司法行政部門同檢察業務部門的工作聯系和配合進一步明確，從而達到各項工作都有據可依，有章可循。

2.實現定編定崗，建立崗位目標責任制。對司法行政管理部門要根據工作量核定人員編制，明確崗位職責，制作詳細的職位說明書，實行績效管理，以提高工作效率為導向，設定合理的激勵機制。可以借鑒最高檢針對各檢察業務部門已經著手編制的崗位素能標準，對每個司法行政崗位編制《崗位說明書》，每一項工作均有一名負責人或司法行政人員負責，建立以崗位目標責任制為核心的工作運行、監督制約、后勤保障、隊伍管理等機制。