區域一體化中政府協作機制對城鎮發展的影響分析
——以廊坊燕郊鎮發展為例

華北科技學院管理學院 中央民族大學經濟學院 李晶

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區域一體化中政府協作機制對城鎮發展的影響分析
——以廊坊燕郊鎮發展為例

華北科技學院管理學院 中央民族大學經濟學院 李晶

摘 要：區域一體化是我國經濟發展中一個非常重要的問題，近些年，我國通過對過去區域一體化實踐的總結，給予了區域一體化新的內涵，賦予了其與以往不同的概念。區域一體化中地方政府的合作機制是一個重要議題，在京津冀地區，區域一體化對該地區的發展尤為重要。在該地區，圍繞北京和天津的一些行政上隸屬于河北的城鎮逐漸發展起來，這些城鎮不論從人口還是從經濟結構、市政發展，都和北京、天津有著千絲萬縷的聯系，通過分析區域政府間合作對于這些城鎮發展的影響，應用整體性治理理論分析政府間進一步的合作機制，可以有效解決區域間的整體治理問題，更好地完成區域一體化戰略。

關鍵詞：區域一體化 區域合作組織 整體性治理 資源配置

近年來，隨著快速的經濟發展和社會進步，我國的區域一體化得到了空前的重視和發展，而區域一體化中城鎮的發展又是重要的一環。隨著經濟發展，我國城鎮化率得到很大提高，2014年，我國的城鎮化率已經超過了54.77%，而河北省的城鎮化率截至2011年也已經達到了45.60%，城鎮化率提高速度加快。其中，廊坊地區在河北省城鎮化水平上居于較為靠前的位置，截至2014年，廊坊地區的城鎮化率達到了50%以上，廊坊地區的發展得益于其區位優勢，由于與京津兩個直轄市接壤，廊坊地區發展出了一大批特色突出、產業成熟、經濟發展快、輻射帶動作用強的城鎮。廊坊市的燕郊鎮受到京津的輻射帶動，同時近幾年部分北京市人口向外轉移到燕郊地區，大量的住宅區被建立起來，隨著人口的聚集效應，帶動了當地的城鎮發展。燕郊是廊坊地區一個非常典型的受京津經濟輻射的城鎮化樣本，燕郊隸屬于河北省三河市，與天安門的直線距離約30公里。西北距首都國際機場25公里，南距天津港120公里，處在京津冀都市圈核心地帶，同時也是全國離天安門最近的產業開發區，燕郊鎮從過去的只有8個村莊，3.3萬人口，是一個以農業生產為主的小鎮，發展成一個建成區面積50平方公里，總人口50萬的國家級開發區。燕郊鎮的發展得益于北京經濟的輻射，它的發展也給北京地區的發展提供了支持，其發展中存在的問題很具有代表性，能夠反映出京津冀區域經濟一體化中的現狀和問題，尤其是政府間協作對于區域經濟一體化中城鎮發展的影響。

1 政府間協作機制的現狀和對城鎮化的影響

京津冀地方政府之間的關系經歷了以早期的競爭為主，到后來的相互合作，到現在的深化合作的歷程。地方政府間的合作產生了積極的后果，促進了河北臨近京津地區小城鎮的發展，同時也存在一些問題。

1.1 京津冀地區政府間協作的現狀

進入21世紀，京津冀地方政府在彼此的合作共贏上達成了很多共識，并開展了積極的合作，2004年，國家發改委召開京津冀經濟發展戰略研討會，達成了廊坊共識。2006年，京津冀區域發展問題被寫入“十一五”規劃，同年京津冀區域發展合作研究聯席會議在廊坊舉行，標志著京津冀政府區域發展合作研究全面啟動，2010年，《京津冀都市圈區域規劃》上報國務院，京津冀都市圈也被列入了國家“十二五”規劃，而隨著京津冀政府間的相互協作的加深，在交通、生態和水資源的共享和保護、能源開發和協作等方面取得了諸多階段性的成果，也帶動了河北省臨近北京地區小城鎮的發展和建設。

1.2 政府間協作給城鎮發展提供了經濟基礎

京津冀政府間協作促進了產業結構的調整和經濟發展，隨著政府間合作的深化，出現了經濟和產業結構的協同發展，河北省承接了地區的產業轉移，2010年，河北省做出了《河北省人民政府關于進一步擴大開放承接產業轉移的實施意見》，河北省加快承接京津的產業轉移，以燕郊地區為例，由于區位優勢和良好的綜合成本優勢，建立了較多北京地區的產業轉移，形成了以電子信息、新能源、新型材料、汽車配件、綠色食品為主的高新技術產業，其中一部分是直接承接了北京的產業轉移，諸如太陽能生產企業、電子信息和新型材料生產企業等，還有一部分企業形成了和北京地區的產業協同和關聯，諸如燕郊的明和汽車部件、海拉車燈因派克等一批汽車零部件主要向北京地區的整車企業提供零部件。燕郊地區還建立了燕郊空港物流基地、弗瑪物流中心和福糧油現代物流等一批大型現代物流項目，面向京津地區提供物流服務。燕郊地區的產業和經濟發展受到了北京地區經濟的強大輻射和帶動作用，也為北京地區的產業結構調整做出了重要貢獻。

1.3 政府間協作為城鎮化發展的基礎設施建設提供保障

區域經濟一體化條件下的城鎮發展，離不開基礎設施建設，因此政府間的共同參與和協作就顯得非常重要，京津冀政府間的協作形成了區域間重大交通基礎設施和市政工程實現共建共享。政府間通過協同合作，建設了多條城際鐵路和高速公路，建立了區域立體化和一體化交通，以燕郊鎮為例，北京和燕郊鎮建設和拓寬了102國道，通燕高速，京平高速等一些列高速公路，同時正在建設的還有京秦高速和徐尹路二期工程，在北京和河北政府的協作下，開通了由北京公交集團運營的省際間公交線路。同時，燕郊地區的熱電廠建立和北京方面的管道連接，為北京地區提供冬季供暖。這些基礎交通設施和市政工程設施的共建共享離不開政府間的相互協作，在日常運營中也需要雙方政府的相互協作。

1.4 政府間協作對城鎮化中的資源配置造成影響

河北省緊鄰北京的城鎮在發展過程中，政府間通過協作對京津冀地區的資源進行了重新分配和配置，在諸如水資源、土地資源以及能源和環境資源等方面都建立了政府間的合作。以土地資源為例，北京地區的土地資源有限，隨著北京人口的逐年增加，生產和生活用地供應出現明顯不足，土地的稀缺和住宅價格的巨大差異，使得大量北京人口移居燕郊，燕郊地區建設了大量房地產項目，緩解了北京地區的居住壓力。同時，人口的聚集作用，帶動了燕郊當地的發展，人口增加拉動了燕郊的消費，也給當地帶來很多新的就業崗位，極大促進和加快了燕郊的城鎮化進程。

2 政府間協作機制存在的問題及對新型城鎮化的制約

2.1 政府間協作機制不完善對城鎮化的制約

由于較好的區位優勢和較低的綜合生產和生活成本，河北接近京津地區具備了發展小城鎮的可能性，再通過政府間的協作，在諸如產業發展、基礎設施建設、資源配置方面對該地區的城鎮化發展起到了極大的促進作用，從而河北省在接近京津的地區發展出了一批具有一定規模的城鎮，但是由于當前政府間的協作機制的不完善，從而抑制了這些城鎮的進一步發展。河北省臨近北京的一批城鎮也因此出現了一系列問題。以燕郊地區為例，就面臨著以下一些突出問題。

首先，一個最突出的問題就是燕郊地區人口的工作和居住地分離，他們居住在燕郊，工作在北京，每天早晚上萬人奔波于北京和燕郊之間，人們的時間和精力都耗費在了每天來回奔波的路上，造成了巨大的浪費，同時也降低了人們的生活品質。

其次，雖然京津冀地區通過政府間的協作進行著產業轉移，但是產業轉移過于片面，轉移的產業多以第二產業為主，而且部分產業存在落后和污染等問題，這些產業的勞動力吸納能力較差，給當地提供的就業崗位少。

再次，由于地方政府間協作的不完善，造成燕郊地區后繼的建設跟不上，城鎮發展的配合措施和服務跟不上，由于經濟發展的差異，燕郊地區的基礎設施建設遠遠滯后于北京地區，而由于行政區劃導致的利益取向不同，北京政府在基礎設施建設方面不愿意進一步追加向燕郊地區的投資，教育和醫療資源也面臨同樣的問題，北京周邊的城鎮都有類似情況。同時，部分北京戶籍的人口退休后在燕郊居住和生活，但是醫療和社會保障卻在北京，無法享受醫療和各項其他服務。

最后，城鎮規模的擴大也導致過去的區域間資源分配面臨挑戰，以水資源為例，由于華北地區的水資源比較緊缺，河北省承擔著為北京和天津供應生產和生活用水的任務，在保障京津兩地水源供應和水環境安全的同時，河北省部分地區卻面臨著水資源供需緊張、水土流失和水源污染等一系列問題，為了向北京市提供飲用水，流經燕郊的潮白河在上游建立了密云水庫，每年向北京城區提供飲用水，因此河流在燕郊段已經完全干涸，無水可用，在過去城鎮規模還不大的時候，影響并不明顯，但是隨著燕郊城鎮規模的擴大，這些問題就對當地的城鎮發展造成巨大制約。

2.2 區域經濟一體化下政府間協作機制存在的問題

以上燕郊鎮出現的問題也是京津冀一體化中該地區廣泛存在的問題，這些問題的存在和區域政府間協作機制的不完善有很大關系，主要表現為以下幾個方面。

第一，由于我國行政區劃的存在，各政府利益取向不同，同時存在職能交叉，機構重疊等諸多問題。地方政府在處理跨界事務治理中雖然有區域的整體目標，但是由于各個地方政府有自己的利益取向，所以在具體規劃的指定和實施上存在著較多的不一致性。比如在解決水資源的分配和調用上，在環境治理和保護上，缺乏共同的目標和規劃。同時由于政府間的職能交叉，機構重疊，導致政策實施效果差，這就要求在新的政府合作中要盡量打破行政區劃分割所造成的障礙。

第二，政府間的協作機制不完善，缺乏長期性、系統性和固定性。區域各個地方政府在跨界公共事務治理方面的現有合作協調機制不完善。當前的京津冀政府協作主要停留在不定期的雙邊高層協商上，缺乏一個長期固定的協調機制，協作框架沒有形成制度化，而過分松散的合作機制降低了合作效率，同時很難就重大問題通過深入蹉商達成共識，更難以進入到實質性的問題解決層面。

第三，缺乏正式的區域合作組織和法律法規。由于京津冀地區所面臨的各種需要解決的跨區域問題都牽扯到各個地方政府的利益，為了避免各個政府在處理問題時因為利益沖突而不能實現合作，就需要建立一個區域內共有的合作組織，由該組織代表各方共同利益，制定區域內的公共行政政策和執行區域規劃，該組織機構必須要保證長期穩定存在，參與方還應包含各地方的基層政府。

第四，政府間缺少資源共享平臺，缺少區域間的醫療、教育和社會保障體系的合作。政府間的相互合作需要建立一個人力資源、信息資源、技術資源共享的平臺。并且通過互相間的協調，實現資源的共同培養和分享，同時實現醫療、教育和社會保障體系相互之間的合作。但是，京津冀政府之間的這項工作還沒有提上地方政府的議事日程。

第五，京津冀當前的政府間主要都是省市政府之間的協商合作，缺少基層政府的參與，這使得很多區域內規劃在實施時缺少可行性，同時在執行時也會缺少基層政府的的配合，規劃的實施往往不盡人意，規劃落實后的結果也經常和基層的真實需求相互脫節。同時，當前的政府間合作機制也缺少民間企業和居民的參與，而很多政策的出臺要考慮民間的訴求，考慮企業和居民的需求，所以在政府合作機制中現階段還沒有引入企業和居民需求，也是一個需要完善和改進的地方。

3 整體性治理模式解決政府間合作，促進城鎮化建設

過去，政府間的合作促進了河北在京津接壤地區的城鎮發展，但是通過分析，可以看到新的城鎮化發展面臨許多問題，而這些問題發生的一個重要原因就是政府間合作機制存在不完善，在此，我們可以使用整體性治理模式推進京津冀地區的政府間合作。

整體性治理理論最早出現在20世紀90年代末，由英國學者佩里·希克斯提出的，進入21世紀以后得到了不斷發展和完善，并且一些國家和地區開始使用該理論進行政府間合作實踐，整體性治理強調在組織結構上建立協調與整合的連結性機制，該理論強調多元主體間通過網絡狀連接進行充分溝通與合作，達成有效協調與整合，使彼此的政策目標連續一致，政策執行手段相互強化，達到合作無間的目標的治理行動。整體性治理理論不僅僅關注政府間的合作，包括同級政府和不同級政府，而且主要指向為公眾需求服務，簡化和變革政府機構與公眾間的整個關系。在京津冀地區區域一體化中，城鎮發展出現諸多障礙的原因，主要還是三地政府間的合作分散化，行政區劃導致的政府間利益訴求不一致，同時形成了在公共事務治理中出現“碎片化”問題，就此，我們可以引入整體性治理模式。

3.1 建構整體性區域治理模式的框架

為了解決京津冀地區政府間合作存在的問題，我們可以引入整體性治理模式，其中包含了組織設置、政策制定和實施以及治理網絡形成等方面。

首先，整體性區域治理的建立要建立一個區域內的整體性合作組織，形成整體性治理的組織形式，該組織要具有合法性和一定的權威性，同時還要在立法上給予認可，同時具有一定的財政分配和人事管理的協調權，該組織要有常設機構，同時依照自愿的原則吸納各地方政府，組織人員要包含有地方主要行政官員和部分基層官員，同時還應該吸納一些專家學者以及企業和居民代表，但主要還是以政府行政官員為主。

其次，要建議區域內部的行政關系的重新整合，形成京津冀內部較為統一的行政關系體系，在區域內部形統一成人事行政和財政支出網絡，不同政府內的同級機構建立多邊協調體系，同時建立統一的信息網絡，以此來避免地方政府職能交叉帶來的區域內共有問題無法治理的情況，諸如在在水資源的利用和污染防治方面，三方政府的水利和環境保護部門一起協商，承擔共同的責任和義務，形成統一治理的局面。

最后，形成整體性治理的協作運轉機制，先由行區域性合作組織牽頭，有各地方行政長官、具體職能部門、專家學者共同擬定區域性規劃和具體方案，并積極聽取企業和社會群體代表意見，出臺最終方案。然后通過具體職能部門進行實施，在實施過程中由三個地區的同級職能部門統一完成，在實施過程中形成的反饋及時上報給區域性合作組織。反饋包括兩個部分，一部分為區域內的企事業單位和個人，另外一部分為地方職能部門的反饋，這些反饋上交給區域性合作組織以后，由區域性合作組織再進行修改和協調,最終完成區域性的戰略規劃。

3.2 整體性區域治理對城鎮化發展的促進作用

建立整體性區域治理模式，可以解決區域間政府合作中出現的協同性問題，通過建立共同組織把各地區間的利益重新整合為整體利益，同時，通過地區政府同級部門間的相互協調，也解決了區域間機構重疊，職能交叉等問題，這樣河北地區和北京地區接壤的城鎮發展所面臨的一系列問題也就會得以解決。以燕郊為例，和北京之間的醫療、教育等實現了資源的共有共享，北京也就會加大向燕郊的醫療和教育資源投入，同時燕郊的人才做出的貢獻也會直接納入到區域整體利益中；在產業結構和經濟發展方面，以區域組織的形式牽頭，北京和河北在進行產業結構調整和經濟發展中會建立長久而穩定的聯系，燕郊地區的產業結構也會出現更合理的變化，北京地區的一部分優質產業轉移到燕郊，也會減輕“居住在燕郊，生活在北京”數萬人每天來回奔波的情況；在資源配置和利用方面，通過整體性治理模式的建立，燕郊地區的生態、環境保護、水資源利用等會被同時納入北京和河北地區共同的考慮范圍。

綜上所述，通過整體性治理可以改進政府間的合作，河北省和北京、天津接壤的城鎮會從中獲益，這樣不僅促使城鎮的規模和人口增加，同時，城鎮的生產生活質量也會提高，使得這一地區的城鎮化發展目標得以盡快完成。

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中圖分類號：F292

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298（2016）05（b）-121-03