PPP 模式建設項目風險淺析

袁義

（中冶長天國際工程有限責任公司 湖南長沙 410000）

PPP 模式建設項目風險淺析

袁義

（中冶長天國際工程有限責任公司 湖南長沙 410000）

中國開始大力推廣政府和社會資本合作，被解讀為在地方政府債務高居不下前提下，中央政府將推動新一輪基礎設施與社會公共產品投資的融資與管理模式。在未來PPP可能獲得快速發展的背景下，分析PPP項目應用發展過程中產生的相關風險就變得越發重要。風險分析成為決定PPP項目是否成功的關鍵。

PPP；定義；風險

1 PPP項目的定義及國內發展現狀

PPP（Public-Private Partnership）即公私合營，是一種是公共基礎設施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。[1]從國際上關于PPP的定義來說有廣義狹義之分，廣義來說即公共部門與私營部門的長期合作關系；狹義來說即BOT、PFI、TOT等融資模式，我們國內較多提及的PPP模式即狹義定義。公共設施建設引入私營部門促進投資主體多元化，可以利用其資金充足、管理效率高效等優勢；同時減少公共部門資金壓力。[2]實現雙方取長補短，發揮各自優勢。PPP項目由于項目周期長，過程負責，整個項目周期中的風險分擔是研究的重點。

20世紀80年代高速公路、水廠、電廠引入民營資本。但是由于當時的政治經濟文化及合同管理水平限制，多數項目已失敗告終。2008年奧運會部分場館也使用PPP模式進行建設。[3]根據財政部建立的全國PPP綜合信息平臺統計，截至2016年6月30日，財政部兩批示范項目232個，總投資額8025.4億元。

2 PPP項目特征及風險的分析

2.1 PPP項目特征

（1）PPP實在雙方經過談判達成協議的基礎上，由公共部門與私營部門共同參與基礎設施和公用事業的設和運營，以便更好的為公眾提供服務。建立良好的伙伴合作關系才能穩定合作。

（2）PPP在項目初期就可以實現風險分配，同時由于政府分擔一部分風險，使風險分配更合理，減少了承建商與私營部門的風險，從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。

（3）PPP模式有利于轉換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。

（4）適于PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛生（醫院）、公共安全（監獄）、國防、教育。公共部門占主導的準經營性基礎設施的項目，因其公益性強，社會效益明顯，靠項目本身經營收入難以負擔，依靠政府授予的開發權稅負政策等優惠措施，使得投資商取得一定的商業回報，吸引私營部門投資。

PPP模式還是有別于純粹的商業化模式：PPP模式下，公共部門發揮著實質性的作用，只是將一部分工作轉移到私營部門，但公共部門始終承擔著提供公共物品和服務的責任。體現在確定公共服務應達到的水平以及可以支出的公共資源；制定和監督提供服務的安全、質量和標準；執行這些標準并對違反的情況采取行動，它所強調的仍然是保護和強化公共利益。[4]

2.2 PPP項目風險分析

風險，就是生產目的與勞動成果之間的不確定性。即收益的不確定性與成本的不確定性。風險因素是指促使某一特定風險事故發生或增加其發生的可能性或擴大其損失程度的原因或條件。PPP模式能否成功關鍵即能否識別項目周期中的風險，合理分配公共部門與私營部門之間的風險承擔，從而形成良好的合作伙伴關系。[5]PPP項目的特點決定了其風險的來源：

（1）項目規模大，需要投入大量資金；

（2）項目運行周期較長（一般為10～30年，有些時候甚至更長），不的確定因素帶來新的風險；

（3）參與項目的各方，由于利益目標的不同，錯綜復雜的關系，導致協調管理困難，增加項目的風險管理；

（4）由于應用PPP模式建設的項目多是公共基礎設施工程，所以實施條件一般無先例可循，這也增加了項目的風險[6]。

PPP模式建設項目全過程風險可以總計如下幾點；法律變更、審批延誤、政治決策失誤、政治反對、政府信用、融資失敗、市場收益不足、市場需求變化、收費變更等。其中影響最大的就是跟政府相關的因素，PPP項目是長期的合同，政府運作PPP項目須高度重視，政府的商業意識和契約精神得到位才能保證雙方的利益風險均但。

3 PPP項目融資風險識別方法

風險管理是指如何在項目或者企業一個肯定有風險的環境里把風險可能造成的不良影響減至最低的管理過程。風險管理方法（RISKMAN），通過風險識別、風險估測、風險評價，并在此基礎上選擇與優化組合各種風險管理技術，對風險實施有效控制、轉移和妥善處理風險所致損失的后果，從而以最小的成本收獲最大的安全保障。風險識別的方法主要有：德爾菲法、頭腦風暴法、SWOT分析、檢查表法、項目工作分解結構、敏感性分析、事故樹法、流程圖法等。

（1）德爾菲技術，即眾多專家就某一專題達成一致意見的一種方法。項目風險管理專家以匿名方式參與此項活動。通過問卷調查項目風險，請他們進一步發表意見。經過若干輪后得出關于主要項目風險的一致看法。德爾菲技術有助于減少數據中的偏倚，并防止任何個人對結果不適當地產生過大的影響。

（2）頭腦風暴法的目的是取得一份綜合的風險清單。通常由團隊主持或者邀請多學科專家。在一位主持人的推動下，與會人員就項目的風險進行集思廣益。可以以風險類別作為基礎框架，然后再對風險進行分門別類，并進一步對其定義加以明確。

（3）SWOT分析法是一種環境分析方法。對此項目的Strength（優勢）、Weakness（劣勢）、Opportunity（機遇）和Threat（挑戰）進行評估。

（4）檢查表從管理中用來記錄和整理數據的常用工具。用它進行風險識別時，將項目可能發生的許多潛在風險列于一個表上，供識別人員進行檢查核對，用來判別某項目是否存在表中所列或類似的風險。檢查表中所列都是歷史上類似項目曾發生過的風險，是項目風險管理經驗的結晶，但未揭示風險間的關系。

（5）事故時是一種特殊的倒立樹狀邏輯因果關系圖，它用事件符號、邏輯門符號和轉移符號描述系統中各種事件之間的因果關系。邏輯門的輸入事件是輸出事件的“因”，邏輯門的輸出事件是輸入事件的“果”。

對于項目風險識別而言，一般都是采用兩種或者兩種以上的方法進行綜合識別，而且隨著工程的進展，隨時可能出現新的風險。

4 影響PPP項目風險分配因素

影響項目風險分配的因素是多方面的，總的來說可以歸納為以下幾個方面：

（1）PPP項目本身的特點就是項目投資大，投資周期長，合同關系復雜，公共部門與私營部門對風險的評估與承受關系持相對謹慎的態度。

（2）PPP合同雙方對項目融資理解有差異。公共部門希望借助PPP融資模式引進私營部門資金、技術及管理優勢解決公共基礎設施建設短缺，資金短缺問題，從而為社會帶來更多的社會效益。私營部門最終目標是為企業帶來更穩定的企業利潤。所以在風險分配的時候公共部門會主觀的將PPP大量風險轉嫁至私營部門，私營部門會因為PPP蘊含的大量風險而會選擇性的簽署利潤高額的建設合同。

（3）PPP合同歸根結底是公共部門與私營部門長期合作的伙伴關系，對風險的承擔意愿可將其看作一個博弈的過程。這會直接雙方的談判過程。對于風險的認識程度主要取決于決策者的專業知識與主觀意識。[7]風險的承受能力主要取決于雙方的經濟實力，風險的管理則要求風險管理的人才有較好的經驗與資源。

5 PPP項目風險分擔原則

合理的PPP項目風險分擔對于合同雙方是一個最佳的博弈結果，可以有效的避免風險給項目本身帶來的利益損失。

對風險有控制能力的一方主動承擔相應的風險，則意味著一方能夠在此位置有效的避免、控制風險，能夠將風險的損失將至最低。按照此風險分擔原則從風險層級角度看，國家層級風險偏向于由公共部門承擔、市場層級風險偏向于雙方共擔、而項目層級風險偏向于私營部門承擔。

但是雙方對風險都沒有較好的控制能力時，承擔風險一方要匹配所得回報也是分擔風險的一條原則。

6 結論

本文較為系統的闡述了PPP項目在中國的發展現狀，PPP風險的分析，以及影響風險分配的因素。最重要的是提出PPP項目風險的分配原則。PPP合同的簽署本質就是項目風險的分配決定過程，決定了合同雙方的合同地位與項目利益分配，所以項目風險的分擔這個博弈的過程也將作進一步的闡述。

[1]Tieman R.A revolution in public procurement:UK’sprivate finance initiative. FinanceTimes，London，2003，1，1～24+4.

[2]柯永建.中國PPP項目風險公平分擔[D].北京：清華大學博士學位論文，2010.

[3]亓霞.基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析.

[4]馮燕.PPP項目融資風險識別及量化研究.重慶大學碩士學位論文，2007.

[5]Grimsey D，Lewis M K．Evaluating the risks of public private partnerships for infrastructure projects[J]．International Journal of Project Management，2002，20：107～118.

[6]王舒.基礎設施PPP項目融資風險分擔研究[D].成都：重慶交通大學碩士學位論文，2012.

[7]試論PPP項目的風險分配原則與框架項目管理建筑經濟，2006，280.

F282

A

1004-7344（2016）26-0242-02

2016-9-1

袁義（1982-），男，工程師，碩士，主要從事工程管理、造價方面的工作。