農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策研究

◎高戰(zhàn)民 萬沛

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農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策研究

◎高戰(zhàn)民 萬沛

2013年11月15日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》發(fā)布，其中指出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”這無疑是農(nóng)村土地制度改革濃墨重彩的一筆。但由于國情、政策及各地發(fā)展差異等矛盾因素，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)又受到多方制約，難以有序、順利地開展，成了當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。本文立足洛陽農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在的主要問題，并提出了針對性的對策、建議和措施。

農(nóng)村集體建設(shè)用地（宅基地）流轉(zhuǎn)的相關(guān)概念和基本形式

（一）集體建設(shè)用地的概念

我國現(xiàn)行法律規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”全民所有即國家所有。“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。”農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。

農(nóng)民集體所有的土地又分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、養(yǎng)殖用地等；建設(shè)用地是指建造建筑物和構(gòu)筑物的土地，包括農(nóng)村住宅和公共設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工礦用地和交通旅游用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，包括荒山、荒灘、荒草地等。

綜上所述，集體建設(shè)用地即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的用于建造建筑物和構(gòu)筑物的土地。集體建設(shè)用地的使用權(quán)范圍包括宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)村企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)、鄉(xiāng)村公益建設(shè)用地使用權(quán)等。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的概念

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指在集體建設(shè)用地所有權(quán)不變的前提下，依據(jù)土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離的原則，將集體建設(shè)用地的使用權(quán)以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價出資等方式轉(zhuǎn)移、再轉(zhuǎn)移的行為，其實(shí)質(zhì)是土地使用權(quán)主體的變更。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)又可分為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)。

（三）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本形式

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本形式包括出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價入股、聯(lián)營合作等。

集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓，是指集體土地所有者將一定年期的集體建設(shè)用地使用權(quán)讓與土地使用者，由土地使用者向集體土地所有者支付出讓價款的行為。

集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，是指集體土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為。

集體建設(shè)用地使用權(quán)出租，是指集體土地所有者或使用者將土地使用權(quán)單獨(dú)或隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向其支付租金的行為。

集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押，是指集體建設(shè)用地使用權(quán)人不轉(zhuǎn)移對集體建設(shè)用地的占有，將該集體建設(shè)用地使用權(quán)單獨(dú)或隨同地上建筑物、其他附著物作為債權(quán)擔(dān)保的行為。

集體建設(shè)用地使用權(quán)作價出資入股，是指集體建設(shè)用地所有者或使用者以土地使用權(quán)作為出資入股投入企業(yè)并成為出資人或股東的行為，土地使用權(quán)歸新設(shè)企業(yè)。

集體建設(shè)用地使用權(quán)聯(lián)營合作，是指集體建設(shè)用地所有者或使用者以提供土地使用權(quán)作為合作條件與他方聯(lián)合經(jīng)營的行為。土地所有者或使用者獲取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)報酬，土地使用權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移。

當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)對緩解土地供求矛盾，盤活存量土地資產(chǎn)，加快農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程等具有重要意義。但目前農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)畢竟是自發(fā)的、不規(guī)范的，也使農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)時難免出現(xiàn)一些問題。

（一）現(xiàn)行土地法律不完善

我國《憲法》規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”, 1990 年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》以法規(guī)的形式規(guī)定了國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的有關(guān)程序和措施, 但至今還沒有出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法規(guī), 而且現(xiàn)行的法律中還對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作了諸多限制。《土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè); 但是, 符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”在現(xiàn)實(shí)中, 如出現(xiàn)破產(chǎn)、兼并等情形,依法實(shí)施流轉(zhuǎn)操作起來也很難, 因?yàn)槿狈刹僮鞯木唧w規(guī)定。

（二）土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，使用權(quán)流轉(zhuǎn)難以規(guī)范

農(nóng)村的土地歸集體所有，這在《憲法》《土地管理法》等重要的法律文件中都有明確的規(guī)定。如《憲法》就明文規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家即全民所有以外，屬于集體所有。但這里的“集體”卻是一個模糊的概念。現(xiàn)在的集體組織有鄉(xiāng)、村、村民小組三級集體組織，那么土地到底屬于哪一個集體所有？由于現(xiàn)行法律對農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的設(shè)定概念模糊，“農(nóng)村集體”沒有明確的法定代表人，農(nóng)村集體的土地權(quán)利沒有確切的具有法律效力的證明，這導(dǎo)致許多農(nóng)民的土地權(quán)利屢屢受到侵犯，并很難得到合理的糾正。

（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配政策不健全

目前，國有土地出讓國家土地增值收益和相關(guān)稅費(fèi)政策比較健全，因此國有土地出讓成本也相對較高。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的分配政策和稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，自發(fā)流轉(zhuǎn)成本低、周期短、見效快，如不妥善處理，完善相關(guān)配套政策，勢必會沖擊合法的國有土地交易市場。

（四）住宅用地的非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象時有發(fā)生

目前洛陽市的個別城中村和新型農(nóng)村社區(qū)，將一些在集體土地上開發(fā)建設(shè)的房屋用于居民安置后剩余的部分對外銷售，還有個別城中村和城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)民私自非法轉(zhuǎn)讓、出租宅基地、房屋給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人的現(xiàn)象也時有發(fā)生。這些轉(zhuǎn)讓行為與現(xiàn)行法律相違背，不受法律保護(hù)，無法辦理合法手續(xù)。

規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的對策和建議

（一）在法律授權(quán)的前提下推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

《立法法》明確規(guī)定：法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。因而地方政府制定的規(guī)章不能與法律相抵觸。《土地管理法》對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)采取了限制性規(guī)定，基本上禁止其流轉(zhuǎn)。在法律明確禁止集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的情況下，地方政府以規(guī)章的形式肯定了這種流轉(zhuǎn)，顯然是不合法的。

2014年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，確定了33個縣（市、區(qū)）為農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，強(qiáng)調(diào)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須封閉運(yùn)行，嚴(yán)禁試點(diǎn)以外地區(qū)擅自行動。2015年2月27日，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律法規(guī)的決定》。這標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)得到了法律授權(quán)，進(jìn)入到實(shí)踐探索階段。

但洛陽市無一個縣（市、區(qū)）在試點(diǎn)范圍內(nèi)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不得擅自進(jìn)行。因此，洛陽市國土資源局將積極配合市委農(nóng)工委做好以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主要內(nèi)容的研究工作，并認(rèn)真做好農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)性用地流轉(zhuǎn)前期理論調(diào)研工作。

（二）明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體和權(quán)能

明確農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)主體，這是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提。針對農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清等問題，只有通過土地確權(quán)登記進(jìn)行確權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)賦權(quán)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等才能夠通過產(chǎn)權(quán)交易市場，進(jìn)行公開、公平的交易，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資源才能夠逐步轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。目前洛陽市宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作正在有序推進(jìn)，全市已完成外業(yè)調(diào)查1393個行政村，正在調(diào)查的有1028個行政村，其中集體建設(shè)用地使用權(quán)調(diào)查6937宗，面積2400.33公頃，宅基地使用權(quán)調(diào)查616102宗，面積42268.88公頃。

（三）嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)察，依法治理土地流轉(zhuǎn)

在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，土地違法行為時有發(fā)生，究其原因，既有村民或農(nóng)村干部法制觀念淡薄問題，也有法律宣傳、執(zhí)行不到位的問題。地方政府應(yīng)著力落實(shí)土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制，明確各相關(guān)部門在土地執(zhí)法監(jiān)管中的責(zé)任分工，做到密切配合、齊抓共管、聯(lián)合執(zhí)法，切實(shí)加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，建立健全執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系，及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)違法行為。

總之，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，但仍存在巨大的挑戰(zhàn)和風(fēng)險。在黨的十八屆三中全會確定的各項(xiàng)改革政策不斷深化之際，我們應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)：土地制度改革和農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，既要把保護(hù)農(nóng)民權(quán)益放在首位，又要兼顧國家集體各方利益；既要堅(jiān)持“該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)”，又要加快相關(guān)法律法規(guī)的修改，以適應(yīng)農(nóng)村土地制度改革的需要，做到改革有法可依，有序推進(jìn)。

（作者單位：洛陽市國土資源局）