行政事業單位內部控制與企業內部控制的差異分析及改善

包翠華　李敏鑫

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行政事業單位內部控制與企業內部控制的差異分析及改善

包翠華李敏鑫

摘要：近幾年，我國經濟發展進入了冷靜期，為實現經濟的再加速，迎接以“科技創新”為主導的產業革命的到來，我國提出了要建立更具效率的行政事業單位。要實現政府高效，搭建完善的行政事業單位內部控制體系就顯得尤為重要，但行政事業單位內控建設應重視其與企業內部控制的不同之處。本文主要通過對行政事業單位內部控制與企業內部控制的差異分析，找到改善行政事業單位內部控制的方法，為行政事業單位內部控制體系建設提供參考。

關鍵詞：行政事業單位；內控差異；控制體系

一、行政事業單位概述

（一）行政事業單位含義

在我國，行政事業單位主要包括了行政性單位和公共事業單位，行政性單位主要是指政府成立的主要對公共社會提供管理服務，維護社會穩定、統籌經濟建設、履行國家行政職能的組織機構。公共事業單位主要是指國家為提供教育、醫療、科技、公共設施建設等方面的社會公共事業服務社會服務而由國家機關利用國有資產設立的服務型組織。行政事業單位運行的好壞直接影響著國家政策的執行，社會公益事業的運行，政府的公信力和社會的穩定。因此，為保證行政事業單位的有序運行，有效預防貪腐事件的發生，應從行政事業單位內部和外部建立完善的控制機制。

（二）行政事業單位特點

其一，非盈利性。我國行政事業單位的設立主要是提供社會管理、公共事業等方面的服務，其資金主要來源于財政撥款，而不同與企業資金主要來源于生產經營，其利用資金從事業務的目的也不是為了掙取利潤，而是為社會民眾提供公共服務，具有非盈利性。

其二，資金取得及使用的無償性。行政事業單位的資金取得不需要付出成本，是按預算從財政取得撥款，資金的使用也不用考慮成本效益，只要完成預算計劃即可。資金取得及使用的無常性，往往使行政單位更加關注資金的獲取而不重視對資金的節約。

其三，資金預算缺乏彈性。行政事業單位預算受很多制度的控制，預算要經過國家立法機構審核同意才能執行，預算執行過程也受到《預算法》、《會計法》、《招標投標法》等法律規范的約束，預算一經批準在行政事業單位內部就具有法定效率，是考核單位業績的主要指標，預算修改在行政事業單位一般難以實現，因此，單位對于預算完成往往看得很重，極易造成資金的浪費，而企業預算可以根據實際經營情況的變化做出及時調整，表現得更加靈活。

二、行政事業單位內部控制與企業內部控制的差異分析

（一）內部控制目標不同

內部控制是為組織整體目標服務的，其目標應與組織整體目標相融合。企業內部控制的最終目標是實現企業經濟效益最大化，而行政事業單位由于其資金來源保障不是來自于產品利潤，其內部控制目的是如何利用公眾資源，實現社會效益最大化。行政事業單位承擔著國計民生之大責，因此，行政事業單位內部控制建設應更加注重防范公眾資源的浪費，重視資源投放后的社會整體效益提升，提高服務的質量和效率，有效預防和遏制貪腐。

（二）內部控制理念不同

企業由于其盈利性要求，對于資金的控制講究投入產出比，即重視成本效益，而行政事業單位由于其生存主要倚仗財政撥款，各項目的執行經費是通過申報預算獲得，在資金的取得和使用方面都沒有面臨與企業類似的風險和成本。其可能導致行政事業單位只重視預算項目的執行而忽視資金使用效率，在對其權力缺乏有效約束的情況下，容易產生貪腐問題，導致權力濫用。因此，行政事業單位內部控制建設，應注重評價社會經濟效益，注重項目的事前、事中及事后控制，保證公共資源的使用效率，避免資源的侵占和浪費。

（三）對內部控制要素重視程度不同

企業內部控制框架認為內部控制建設應包括控制環境、風險評估、控制流程、信息與溝通、內部監督五個方面的要素。在現行的體制下，一方面，行政事業單位的組織架構、崗位人員設定、人員招聘、權責劃分都是由國家統一規定和設計，其對內部控制環境的建立可能缺乏主動性和積極性，單位負責人對建立單位內控體系的意識相對薄弱；另一方面，行政事業單位強調信息的上下傳達的逐級性，往往造成信息從上向下傳達方便，從下往上傳達比較滯后，加上單位負責人習慣“一支筆”審批模式，可能會忽略對內部控制信息與溝通的便利性建設。

（四）人力資源管理方式不同

當前行政事業單位人員主要是單位報計劃，由政府統一組織人才選聘，考試內容以行政職業能力測試為主，面試采用結構化面試，只是在少數特殊崗位加試專業，使得行政事業單位缺乏人才引進的自主性。受編制限制，行政事業單位往往存在一人多崗，不相容崗位未分離的現象，導致出現貪腐機會。同時，行政事業單位缺乏制度化的人才培養方案，人才的考核和晉升很大程度上由單位負責人決定，未建立制度化的人才考核和晉升指標體系。往往造成人員素質不能符合高質量內部控制的要求，導致制度執行不力。

（五）預算控制方式不同

事業單位預算編制的方法較為單一，單位依據業務需要在預算控制范圍內編制本單位預算，多使用“零基預算”方式編制年度預算，預算要執行需要上級部門和財政部門審批。預算的執行過程受《預算法》、《招標投標法》、《會計法》等有關法律的限制，執行注重預算資金使用的合法性、合規性，而忽視預算本身的調節機制，及時因國家政策變化的預算調整，也需逐級上報審批通過。預算考核方向也主要是預算資金的使用規范性，是否轉款專用。對預算資金使用過程的預算資金效率控制的忽視，可能會導致預算資金的浪費。

三、如何完善行政事業單位內部控制體系

（一）強調社會效益和腐敗防治

由于行政事業單位的最終目標與企業設立目標的不同，行政事業單位內部控制體系建設應著重強調目標差異，行政事業單位內部控制從提高服務效率和有效防治貪腐入手。首先，建立內部審計機構，機構的設置層級應高于行政單位層級，注重其獨立性的建設，對項目資金的使用過程進行常態化的監督；其次，建立完善的資金使用和管理流程，重大事項決定流程，將費用的審批，項目的投入，按其性質或金額進行分層級把控，對重大事項要群策群力，重視項目效果，必要時聘請專家加入，同時用制度規范項目及審批，弱化人為因素；最后強化外部監督作用，除財政部、紀檢部門、審計部門外，可考慮引入民間監管機構，同時公開公共經費的支出，讓民眾也參與到外部監督中來，對行政事業單位進行有力的約束。

（二）重視資源投放效率

行政事業單位資金來源于政府撥款，使用不追求成本效益，容易造成公共資金的浪費和侵占。為了有效履行好公共資源的受托責任，行政事業單位內部控制設計應重視資源投放的效率。首先，應重視項目評審，對項目的可行性及資金預算進行嚴格把關；其次，嚴控費用支出，加強會計人員培訓，不相容崗位要嚴格分離，同時對費用的支出的合理性進行評價和判斷，杜絕資金的浪費；最后，加強內外審計，強化崗位自我評價，避免資金使用的違規，內外監管機構應對項目資金使用的有效性提出意見。

（三）提高對控制環境和信息溝通的重視程度

行政事業單位由于其制度的一貫性，容易造成對內部控制環境和信息與溝通的忽視。要完善內部控制體系，發揮內控的效用。首先，必須先從單位工作人員的理念上開始革新，重視對其內部控制理念的灌輸，讓每一個人都樹立內控意識，強調內控建設單位負責人最終責任制，將內控體系建設納入其考核范圍，從思想上掃清內控建設阻礙；其次，以制度明確權責，細化執行制度，改變“一支筆”的管理機制，以制度約束行為，以制度引導行為；最后，應重視信息溝通渠道建設，加快計算機網絡信息平臺的搭建，改變以往紙質工作機制，同時加強內外互聯，將制度流程化，將流程信息系統化，避免信息不對稱，打破官僚主義，提高信息溝通效率。

（四）完善行政事業單位用人機制

行政事業單位由于缺乏對人才招聘的自主性，容易造成一人多崗，人員素質與崗位不匹配的現象。要推動行政事業單位內部控制建設，人才是關鍵。首先，應放寬招聘權限，廣泛采用國家招聘與核心崗位事業單位自主招聘相結合的方式，行政事業單位要重新梳理流程崗位，對于事業單位核心崗位人員招聘應給予行政事業單位更大的自主性，但要重視其招聘監督，在選拔中應重視偏向業務能力，在面試中也應重視知識體系考核。其次，在人員培養方面，應建立人員培養機制，制定詳細人員培養計劃，讓工作人員進入單位后能樹立工作目標，強化人員對組織認同感，同時，注重人員的后續教育以適應社會發展對崗位提出的新要求。最后，在人員的考核和晉升方面同樣應設立詳細的可行制度，弱化單位負責人的話語權，考核晉升過程要做到公開、公平、公正。

（五）增加預算的靈活性

行政事業單位由于資金的籌集缺乏自主性，所以預算方式比較單一，且修改不易。易造成預算與實際脫節，導致資金浪費。因此，要完善行政事業單位內部控制體系建設，首先，應對預算的制定過程進行多樣化的嘗試，采取不同預算方式以適應不同項目的需求，在預算制定時注意預算制定的科學性；其次，在預算執行過程中，改變以往只注重預算資金合規性上，監督小組應注重預算與實際項目匹配性，定期反饋，對與實際不符的預算建立有效渠道予以快速修正，提高預算執行過程的彈性；最后，在預算執行結果的評價中，應重視預算資金使用效率評價，建立科學考核機制和獎懲制度。

參考文獻：

［1］陳菡，陳愛華.行政事業單位與企業內部控制規范：差異分析——基于COSO內部控制整合框架視角.生產力研究，2013（10）.

［2］田祥宇，王鵬，唐大鵬.我國行政事業單位內部控制制度特征研究［J］.會計研究，2013（9）.

［3］唐大鵬，吉津海，支博.行政事業單位內部控制評價：模式選擇與指標構建.會計研究，2015（1）.

（作者單位：上饒師范學院）

基金項目：

上饒師范學院科研基金資助項目“我國行政事業單位內部控制建設探析”。