農業廢棄物管理的生態補償機制研究

王潔　張玲　劉艷華　楊江瀾

摘要 對國家有關農業生態補償的政策、法規、管理辦法等進行梳理，剖析了農業廢棄物管理過程中存在的問題，從完善相關法規政策，促使地方執行；加大資金支持力度，調動各方積極性；加大科研力度，提供科技支持；引導發展生態循環農業模式等方面提出對策建議，以期有效保護生態環境，促進我國農業可持續發展。

關鍵詞 農業廢棄物；生態補償機制；政策；研究

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2016）05-264-04

Abstract Firstly， we summarized the policies， laws and management regulations of the agricultural ecological compensation. Secondly， problems in the process of agricultural waste management were analyzed. Finally， relevant regulations and policies were improved. Countermeasures were put forward from the aspects of promoting the executive ability of local government， increasing the funding support， arousing the enthusiasm of all parties， strengthening scientific research， providing scientific support， and developing agricultural ecosystem circulation pattern.

Key words Agricultural wastes； Ecological compensation mechanism； Policies； Research

農業廢棄物（Agricultural Wastes）即農業廢物，是指在整個農業生產過程中被丟棄的有機類物質，通常所說的農業廢棄物主要指農作物秸稈和畜禽糞便[1]。與每年產生約6.5億t各類農作物秸稈相比，我國畜禽糞便的產生量是秸稈產生量的3倍多[2]，可見畜禽糞便的待處理量和難度比農作物秸稈更大。

統計數據表明，2010年畜禽養殖業糞便產生量2.43億t、尿液產生量1.63億t，其中污染物的排放量也非常巨大：化學需氧量1 268.26萬t，總氮102.48萬t，總磷16.04萬t，銅2 397.23 t，鋅4 756.94 t[3]。2011年，中國畜禽糞便產生量達到了21.21億t，相當于2011年中國工業廢物產生量的2倍左右[4]。隨著農業養殖業的發展，預計2020年畜禽糞便產生量將達到28.75億t。

從我國畜禽糞便的利用情況來看，不同畜禽糞便使用差異較大。雞糞由于含有的營養成分比較高、含水量較低，大中型養雞場、養雞專業戶的雞糞充分供給農民作為肥料，得到充分的利用，而牛糞和豬糞由于含水量較高、運輸不方便，在一些地區豬、牛糞堆放沒有固定的場所，隨意堆放的現象極為普遍，豬、牛糞的還田利用率較低，部分地區的豬、牛糞還田利用率僅達30%～50%，有一半以上的糞便沒有得到有效利用[5]。

目前，我國已經成為世界上農業廢棄物產出量最大的國家，大部分廢棄物被當做垃圾丟棄或排放到環境中，造成可利用資源的浪費和對生態環境的污染。合理利用農業廢棄物資源，對緩解我國能源壓力，保護生態環境，促進農業的可持續發展有著重大意義。農業廢棄物管理是農業生態補償工程的一部分，發展農業現代化、實施農業的可持續發展，迫切需要做好當前農業生態補償機制的研究與實踐活動。

1 農業生態補償政策解讀

農業生態補償是指為保護農業生態環境和改善或恢復農業生態系統服務功能，農業生態受益者對農業生態服務者（農業生態環境保護者）給予的多種方式的利益補償[6]。建立農業生態補償策略對農業生態環境的保護以及農業的可持續發展具有極為重要的作用，政府部門日益重視，并制定、出臺了一系列的法律、法規。

1.1 農林方面的生態補償規定

我國是農業大國，農業現代化發展是國民經濟進一步發展的基礎。國家頒布了《基本農田保護條例》《土壤有機質提升補貼項目實施指導意見》《環境保護法》《農業可持續發展規劃（2014-2020年）》等法律法規或指導意見（表1），確保通過實施秸稈還田、合理培肥、綠肥種植等措施來恢復和保持土壤肥力，并投入大量資金來支持秸稈利用及污染治理技術，為推進我國農業現代化、生態化補償提供了政策支持。

1.2 畜禽方面的生態補償規定

國家通過《中華人民共和國清潔生產促進法》《畜牧法》《水污染防治法》《中華人民共和國動物防疫法》等法律法規對畜禽排泄物的處理進行一系列的規范（表2），如畜禽排泄物的處理方式、處理標準、畜禽病害防治以及畜禽養殖場的位置和基礎設施等，同時為確保畜禽養殖業的正常發展，國家在資金方面給予一定的補貼，為推進農業生態補償制度的制定和實施，促進我國畜牧業生產的規范化發展提供了重要的法律保障。

1.3 地方生態補償的實踐活動

國家從環境治理的角度制定了一系列法律法規，為地方農業及畜禽業的發展指明了方向。地方政府為貫徹國家政策方針及保障農業更快、更好、更環保有序地發展，分別出臺了適合自身農業和畜禽業發展的辦法或條例。如山東省、上海市、湖北省、天津市、甘肅省、江蘇省、寧夏回族自治區等地方政府針對本地農業發展實際情況因地制宜，從糞便處理、污水排放、農用薄膜及回收處理農藥容器等方面制定出適合本地發展的生態環保條例（表3）。不但保證了國家政策法規的落地實施，也為其他省市農業生態補償工作提供了借鑒。

2 農業廢棄物管理過程中存在的問題

2.1 環境意識淡薄，不注重農業廢棄物管理

由于經濟和觀念發展不平衡，我國注重環境保護和廢棄物處理的企業和個人比重遠少于發達國家。對于農民個人而言，他們認為環境保護應該是國家和社會的事情，自己的力量較為薄弱，且不能有效分辨農業廢棄物中可回收的部分，對環境保護不會有什么效果；對于一些農業企業而言，農業廢棄物再生產品的價格高，農業廢棄物的收購價格、運輸成本和加工成本較高，對農業廢棄物最簡單低成本的處理方式就是將廢棄物送到垃圾場或空曠區掩埋、焚燒，注重農產品廢棄物的管理就意味著高成本。中國的農產品價格相對不高，農產品企業利潤又不斷被擠壓，為了維持企業的收益，農業企業更傾向于對農業廢棄物進行簡單處理，導致嚴重的污染，使環境惡化，大大提高了后期治理的難度和成本。

2.2 政府監管和支持力度不足

政府雖然出臺了一些與環境保護相關的政策，但由于長期的分散管理，各自為政，相關部門與地區分離，部門職責不明確，出現了“三不管”的“真空”地帶。政府制定了《中華人民共和國固體廢物污染防治法》等法律法規，但是沒有與農業廢棄物直接相關的環保政策，這就使得從事農產品廢棄物相關工作的人員和組織無標準可依、無法可依。同時，政府對農產品廢棄物治理投入不足，農村沒有可以支持農業廢棄物治理的基礎設施。在干部政績評價上，政府很少把農業廢棄物治理成果作為政績評價的指標。

2.3 農業廢棄物利用存在技術瓶頸

目前較為成熟的農業廢棄物利用技術包括有機肥技術和沼氣技術，也是中國政府大力推廣的技術，但是，這些技術也存在一定不足。以沼氣技術為例，首先，農戶難以接受沼氣使用前期的較高成本投入，如果缺少政府大力度資金支持，沼氣技術很難在農村得到普及；其次，原料不足或原料的獲得成本較高，使得農戶的戶用沼氣設備多被閑置；再次，受農戶自身學習能力、閑暇時間等因素的影響，農戶對沼氣技術的掌握不充分，使其不能對設備進行日常應用和維護的操作。綜合各種原因，沼氣設備大多數被棄之不用。在有機肥技術中，有機基質的產品質量不穩定。以畜禽糞便為原料生產的基質，其質量缺乏穩定性，每一批產品的有機物含量不盡相同，使得育苗者難以掌握使用量，容易造成燒苗或養分不足等問題，帶來一定的經濟損失[24]。

3 農業廢棄物管理的生態補償措施

3.1 完善相關法規政策，促使地方執行

農業生態系統作為一種公共物品，具有非競爭性和非排他性，人們都想著“搭便車”，這必然導致供給不足。我國目前在農業廢棄物管理方面的法規不完善，基層鄉鎮單位執行不積極，農業廢棄物全靠農戶自發處理。因此，國家應出臺一部完善的《農業廢棄物管理法》，各地也應出臺適合本地的農業廢棄物管理措施，以推進對農業廢棄物的處理。農民擁有豐富的農牧業管理經驗和可靠的鄉土知識，所以措施的出臺必須讓農民參與其中。

措施的出臺是為了執行，因此要完善農業廢棄物管理的考核監督機制，對執行情況進行監督，做到獎罰分明。另外還要在政績考核中加入農業廢棄物管理績效考核，以激勵農業廢棄物處理良好持續進行。一個區域的生態污染會對周圍區域造成傷害，所以相鄰區域的政府要積極溝通交流，按照“誰破壞，誰補償”的原則，由污染方向受害方支付補償費用。

3.2 加大資金支持力度，調動各方積極性

中央和省級政府可設立生態建設專項資金，列入財政預算，地方財政也要加大對農業廢棄物管理的支持力度。可通過發行生態補償彩票及債權的方式，擴大資金來源；建立專門的資金管理制度來規范補貼經費和項目資金的使用情況，保證農業廢棄物處理工作的有序進行[25]。

農業廢棄物處理的成本高，效益不明顯，因此很難調動農戶處理的積極性。根據“誰保護，誰受益”的原則，應該給予積極處理農業廢棄物的農戶一定的經濟補助。比如對使用農業無機肥料的農戶、種植旱作作物的農戶給予財政支持等。科研機構作為事業單位，只有支出，沒有任何收入，所以一定要保證充足的資金支持，以調動科研人員的積極性，使其取得高質量的成果。對于一些農業廢棄物處理的相關企業，要給予稅收及貸款優惠，激勵其進行技術革新，降低價格，更好地服務社會。表現好的地方政府，上級政府要主動給予財政獎勵，促進其政策的實施力度。總之，要通過資金的調控使農業廢棄物管理得到積極主動的執行。

3.3 加大科研力度，提供科技支持

政府應成立跨部門、跨學科的專項農業廢棄物管理研究小組，對農業廢棄物管理進行系統化研究，以促進農業廢棄物處理技術不斷改進，更加精益。科研人員進行研究一定要進行實地考察，多與農民交流，使研究成果更接地氣、實施性更強。歐美一些發達國家農業廢棄物生態補償的機制非常先進，國家應公派科研人員出國學習先進知識、借鑒先進經驗。除了國內與國外的交流，不同行業、不同地區的科研部門也要加強交流合作，互相學習，互通有無。

科技理論是為了應用到實踐，所以應該加強對最新技術的宣傳，推廣技術入村。沼氣技術比較復雜，應該派技術員對農戶進行講解，普及相關知識以方便農戶正確使用。建造沼氣池花費了大量人財物力，往往因為后期使用過程中出現了一點問題，便造成了大量沼氣池的荒廢。所以應建立后續技術服務體系，保證農戶持續利用。比如每個村可以重點培養幾位農業精英，負責本村農業先進技術的售后工作，不能因為后續問題而荒廢先前的宣傳、投資。

可建立一個全國性的農業廢棄物利用信息平臺，比如網站等，網站可以分為科研版塊和企業版塊。科研人員可以將最新的研究成果發布在科研版塊，供大家參考學習。農業廢棄物處理企業也可以在上面發布自己的需求及產品銷售信息，使企業采購到便宜的原料，銷售更多的產品。

3.4 引導發展生態循環農業模式

生態循環農業是一種新的農業發展模式，是以生態學原理及其規律為指導，以低消耗、低排放、高效率為基本特征，按照循環模式進行生產的農業[26]。以奶牛糞便循環利用為例（圖1），奶牛養殖與農業種植、農產品加工或銷售緊密結合，形成良好的農業生態循環發展模式。農業現代化發展需要農業產業一體化，需要“種植、養殖、加工、銷售”等各環節無縫對接。另外，農業秸稈可以用來制作飼料，農業秸稈、禽畜糞便及其鋪墊物可作為蚯蚓食料，推廣蚯蚓養殖業。相關部門可以為企業與農戶牽線，使農戶與企業實現雙贏合作。發展生態循環農業是實現農業可持續發展的重要途徑，也是推進現代農業建設的客觀需求。農業廢棄物是一個很大的環境污染源，也是很大的生物質資源庫。合理利用農業廢棄物資源，真正實現農業廢棄物變廢為寶，可以為實現我國農業可持續發展和能源安全作出重要貢獻。

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