解讀PPP項目合同要點

周蘭萍

PPP項目合同作為項目合同體系的基礎與核心，是政府與社會資本長期合作關系的紐帶。如何合理設置合同條款，無論是政府方還是社會資本方均應當對此引起高度重視。本文對PPP項目合同的核心條款逐條梳理，并重點提及示范條款，希望對PPP項目合作各方草擬PPP項目合同提供幫助。

PPP項目合同概述

在中標通知書規定期限內，由中選社會資本或PPP項目公司與政府方（本級人民政府或項目實施機構）共同簽署PPP項目合同。雙方通過PPP項目合同的協議約定形式，明確項目全生命周期范圍內的權責利關系：經政府方授予，中選社會資本或項目公司獲得對PPP項目的經營權利，由此實現對項目的經營維護、獲取“收費”或“補貼”的權利、承擔運營維護的義務；政府方因簽署《PPP項目合同》而實現向社會公眾持續、穩定提供公共產品或服務的職能，亦因此而負有支付“補貼”、配合項目運營等義務。因此，政府方和社會資本方開展PPP項目合作過程中，應當重視通過合同約定方式明確彼此權責關系，合理分配與分擔項目風險，穩定雙方長期合作關系的基礎，實現合作共贏。

PPP項目合同核心條款

項目合作范圍及合作期限

項目合作范圍

PPP項目合作范圍屬于PPP項目合同的核心條款，主要明確PPP項目合作各方針對具體的PPP項目在哪些事項上即將開展合作、建立合作關系。項目的合作范圍可包括設計、投融資、建設、運營、維護、移交中的一項或多項。

示范條款：

項目的合作范圍為由中選社會資本或PPP項目公司負責本項目的投融資、設計、建設、運營維護、移交等工作。具體范圍如下。

1.項目的投融資范圍；

2.項目的設計范圍；

3.項目的建設范圍；

4.項目的運營維護范圍；

5.項目的移交范圍；

6.其他。

項目的合作期限

在PPP項目的實際操作層面，針對項目合作期限條款的設置，存在兩種做法：單時段合作期限、雙時段合作期限，并在項目合同中就合作期限延長、終止等事項予以明確。

項目的用地條款

土地使用權的取得

符合《劃撥用地目錄》的PPP項目用地可通過劃撥方式取得項目用地。根據《土地管理法》第54條和2010年10月22日施行的《劃撥用地目錄》（國土資源部第9號令）規定，城市基礎設施用地、公益事業用地、國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地，可以劃撥方式取得，但應當經縣級以上人民政府依法批準。

不符合《劃撥用地目錄》的PPP項目，應當以招標、拍賣、掛牌、租賃以及作價出資或入股等有償方式取得項目用地，具體方式取決于項目本身的特點以及項目所在地的土地管理實踐。

若項目用地被國土部門認定為經營性用地的，則需要通過招標、拍賣或者掛牌等方式取得；若項目用地被國土部門認定為非經營性用地的，則一般可通過協議出讓方式取得。

不符合《劃撥用地目錄》的項目，除了招拍掛方式外，亦可通過租賃方式取得項目用地。租賃方式取得項目用地的，需要注意PPP合作期限與土地使用權租賃期限不一致的風險處理。若是PPP合作期限長于租賃年限的，尚有租賃期限屆滿后的續租風險問題，在PPP項目合同中對此風險應當做出預先防范安排。

政府還可通過以項目所占用的土地使用權作價出資或者入股方式為項目用地提供支持。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市、縣人民政府批準后實施。

項目土地使用權的用途及限制

由于PPP項目合作范圍內的土地使用權是專門用于PPP項目的建設及運營等實施事項，不能從事其他任何的經營性活動。同時，如利用項目自身資產（包括設定土地使用權抵押等方式）融資的，在PPP項目合同中將包括土地使用權在內的項目資產抵押或者質押僅設定以本項目融資為目的的，需排除其他用途。

項目融資條款

PPP項目實踐操作中，政府方一般要求由社會資本主導、項目公司負責項目融資，項目融資風險的控制對于PPP項目的成功運作非常重要。項目公司作為PPP項目的特殊目的公司，負責項目的具體執行包括對外融資事項。在PPP項目實踐中，多以項目公司完成融資交割作為合同生效的前提條件之一，并且以項目公司為主體對外融資時，其資產狀況等財務指標會影響其主體信用評級，對于項目融資成本會產生直接的影響。所以，PPP項目資產歸屬是PPP項目合同中涉及項目對外融資的重要條款之一。

示范條款：

在本項目合作期內所形成的資產及其所有權歸中選社會資本/PPP項目公司所有。合作期限屆滿或提前移交的，中選社會資本/PPP項目公司按照合同約定獲得合理收益或合理補償后，項目資產及其所有權移交給政府方指定接收機構，并依法辦理相應的資產及其所有權轉移手續，由此產生的費用依法分擔。

項目的建設條款

項目設施的建設條款并非所有PPP項目合同的必備條款，但是，對于新建類（BOT）或者改建類（ROT）的PPP項目，項目設施的建設條款則屬于項目協議的核心條款。項目設施的建設包含兩部分：項目設計和項目建設。

項目設計

項目設計根據項目類型不同，可能會分為方案設計、初步設計和施工圖設計階段。對于項目設計的責任主體，通常屬于雙方在PPP項目合同中的約定范疇。常見分工為：方案設計由項目發起人負責，初步設計和施工圖設計由項目公司負責。同時，在PPP項目合同中亦對設計標準、設計文件的審查等相關設計條例做出明確約定。

示范條款：

1.項目設計的責任主體：在PPP項目合同生效后，中選社會資本/PPP項目公司應當按照法律、法規和工程建設強制性標準負責編制本項目的初步設計和施工圖設計，完成全部設計工作。

2.項目設計的審查：設計文件完成后，中選社會資本/PPP項目公司應當組織有關專家或者委托有相應工程咨詢或者設計資質的單位，對設計文件進行審查并出具審查意見。由中選社會資本/PPP項目公司將設計文件及審查意見報請政府主管部門審查批準或備案，在政府主管部門未完成審查及批準或備案前，中選社會資本/PPP項目公司不得進行項目的施工建設。

項目建設

項目公司負責PPP項目的具體實施，而項目建設作為項目公司在項目執行階段的重要合同義務，即由項目公司按照PPP項目合同約定的工期、質量標準等要求進行新建PPP項目的建設。另外，就項目的建設標準及要求包含設計標準（可在項目設計條款中予以約定）、施工標準、竣工驗收標準、安全及環境保護標準等，應當在PPP項目合同的項目建設條款中具體列明。

項目設施的運營與維護條款

項目設施的運營維護主體

項目公司是PPP項目運營、維護的責任主體，但是，項目公司基于自身管理能力以及運營可能需要的資質等因素考慮，往往會通過與運營商簽署《委托運營維護協議》將項目的全部或者部分運營和維護事務委托給具備專業資質、管理經驗豐富的運營商。需要強調的是，項目公司對政府負有的運營、維護責任不因對外委托給運營商而得以免除。

項目運營維護的內容及標準

PPP項目合同中應當明確運營維護的內容即項目設施，以及運維應達到的技術標準、環境標準、安全標準和產品（如有）標準以及其他適用的質量標準，并作為PPP項目合同附件。

另外，項目開始運營是政府方和項目公司均非常關注的關鍵時間點，并在PPP項目合同中明確項目開始運營的條件、標志事件、逾期運營的后果、暫停服務等具體安排。

項目付費機制

項目付費機制關系到項目的風險分配及收益回報，是PPP項目合同的核心條款。根據PPP項目的直接付費主體不同，項目付費機制分為：政府付費機制、使用者付費機制、可行性缺口補助機制。在使用者付費機制下，項目定價是運營與維護階段PPP項目合同的主要內容之一。通常在制定項目產品或者服務價格時，需要考慮項目設施在符合運營負荷標準時的費用標準及項目設施在超出運營負荷標準時的費用標準。

由于項目采用不同付費機制、項目運作方式的差異，并結合項目相關法律法規的規定，可采用項目調價機制方式防止過高或過低付費導致中選社會資本/PPP項目公司虧損或獲得超額利潤。在PPP項目實踐中，政府付費的機制下，多采用公式調整機制、基準比價機制、市場測試機制三種調價機制。

因此，在PPP項目合同中，合同雙方應當根據相關法律法規規定、結合項目自身特點，設置合理的定價和調價機制，以明確項目定價的依據、標準，調價的條件、方法和程序，以及是否需要設置唯一性條款和超額利潤限制機制等內容。

項目的移交

項目移交通常是指在項目合作期限屆滿或者項目合同提前終止后，項目公司將全部項目設施及相關權益以合同約定的條件、范圍和程序移交給政府或者政府指定的其他接收機構。

移交的內容及標準

除了在PPP項目合同中約定移交情形、移交內容外，對項目移交的標準也應當予以明確。通常，項目移交的標準包含權利和技術兩方面的標準，移交時項目設施、土地及所涉及的任何資產不存在權利瑕疵，其上未設置任何擔保及其他第三人的權利。但在提前終止導致移交的情形下，如移交時尚有未清償的項目貸款，則為該未清償貸款所設置的擔保允許存在。同時，項目設施應符合雙方約定的技術、安全和環保標準，如對項目外觀質量、系統功能、安全性能等進行要求，且不應存在任何環境問題或環境遺留問題。

移交的程序及移交效力

（1）移交的程序。雙方可以約定將項目合作期限屆滿前的某特定期間（通常為期滿前12個月至36個月）作為移交的過渡期。在過渡期內，政府方和項目公司應共同成立移交工作組商定項目設施移交的詳細程序、確認移交情形和補償方式以及制定資產評估和性能測試方案。在過渡期內，項目公司應繼續負責項目的運營管理工作，并給予政府或其指定接受機構充分的配合，在具體移交過程中按照移交方案執行。

（2）項目移交的效力。PPP項目合作各方應當在PPP項目合同中約定，自項目正式移交日起，除質保義務外，項目公司在PPP項目合同項下的權利和義務即宣告終止，項目實施機構或者政府指定機構應接管項目設施的運營，以及概括承受因PPP項目合同而產生的于協議終止后仍有效的任何其他權利和義務。

其他關鍵性條款

PPP項目合同中，除上述關鍵性條款外，其他常見條款如下：股權變更限制，履約擔保，風險分攤方式，應急機制，項目的變更、提前終止及補償，政府承諾事項，違約責任，著作權和知識產權，環境保護，聲明與保證，通知，合同可分割，合同修訂等。

結語

PPP項目合同是PPP項目合同體系的核心所在，是政府實施機構與中選社會資本/項目公司據以確定PPP項目合作的核心邊界條件、經濟技術指標等權責關系的重要文件。如何合理設置協議條款，是PPP項目合作方均應關注的問題。需要說明的是，實際操作中，PPP項目合同可能還會包括一系列附件，包括合同簽訂當時形成的附件，也包括合同履行過程中針對特定事項雙方達成的補充協議文件，這些文件對于雙方均有相應約束力。