PPP生態(tài)環(huán)境建設(shè)刻不容緩

丁伯康

自2013年以來，各級(jí)政府和社會(huì)機(jī)構(gòu)在PPP推動(dòng)和實(shí)施上取得了不少的成績(jī)，但是各地在具體實(shí)施PPP模式的過程中，不同程度出現(xiàn)了對(duì)PPP模式的深刻內(nèi)涵理解不透、在PPP操作中公平性和規(guī)范性不夠、對(duì)PPP模式可能存在問題和風(fēng)險(xiǎn)披露不足的情況，這些問題應(yīng)當(dāng)引起各級(jí)政府部門和社會(huì)各界的廣泛重視。同時(shí)，政府部門之間在PPP工作方面的配合和協(xié)調(diào)也多多少少存在一些問題。因此，要真正發(fā)揮好PPP模式的作用，營(yíng)造一個(gè)健康、有序、可持續(xù)的PPP生態(tài)環(huán)境就顯得尤為重要。

PPP生態(tài)環(huán)境是指作用于PPP模式運(yùn)用的相關(guān)因素及其相互關(guān)系影響的復(fù)合系統(tǒng)的總稱，內(nèi)容包括理念建立、政策制定與調(diào)整、立法與監(jiān)督、金融工具與產(chǎn)品支持、信用體系建設(shè)與評(píng)價(jià)和能力建設(shè)、專業(yè)服務(wù)等諸多方面。

PPP生態(tài)環(huán)境更多地體現(xiàn)維護(hù)和促進(jìn)PPP模式運(yùn)用和發(fā)展的長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性，強(qiáng)調(diào)以促進(jìn)PPP模式可持續(xù)運(yùn)作為核心的外部影響的建立，以及為PPP模式的發(fā)展提供廣泛的空間和充裕的資源。一個(gè)良好的PPP生態(tài)環(huán)境，必須是具有有序性、有效性、穩(wěn)定性和正反饋效應(yīng)的有機(jī)系統(tǒng)。

政策引領(lǐng)

2016年5月發(fā)布的《財(cái)政部國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（財(cái)金〔2016〕32號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“32號(hào)文”），從PPP項(xiàng)目的規(guī)范操作出發(fā)，在項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)和項(xiàng)目監(jiān)管等方面提出了明確要求，澄清不少模糊觀念，做出了不少合理安排。

32號(hào)文的字里行間也凸顯更加客觀、更加理性的味道。一方面，文件要求從加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)配合入手，形成政策合力，解決多頭指揮、政出多門的問題，做到政令統(tǒng)一、政策協(xié)同、組織高效、精準(zhǔn)發(fā)力。另一方面，地方政府要對(duì)本地的PPP項(xiàng)目做好理性決策，真正按照文件的要求，從PPP項(xiàng)目的可行性分析和論證入手，通過科學(xué)決策，選擇條件成熟、適合采用PPP模式的項(xiàng)目，而不是為做PPP而做PPP，把PPP當(dāng)作一個(gè)筐，許多不符合條件的項(xiàng)目都往里面裝。要對(duì)確實(shí)能有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的、適合采用PPP模式的項(xiàng)目進(jìn)行選擇和加快推進(jìn)。可以說，32號(hào)文對(duì)于解決當(dāng)前我國(guó)PPP市場(chǎng)出現(xiàn)的一些不正常現(xiàn)象，特別是構(gòu)建良好的PPP生態(tài)環(huán)境，提供了有力的政策保障。

多措并舉

PPP生態(tài)環(huán)境建設(shè)涉及與PPP模式的推廣和運(yùn)用相關(guān)的政策環(huán)境、法律環(huán)境、金融環(huán)境、信用環(huán)境和社會(huì)環(huán)境等多方面的環(huán)境營(yíng)造。

建立穩(wěn)定的政策環(huán)境

政策不穩(wěn)定是PPP推進(jìn)和實(shí)施中政府部門、社會(huì)資本方、PPP實(shí)施與服務(wù)機(jī)構(gòu)遇到的最棘手問題。自2014年以來，國(guó)務(wù)院和相關(guān)部委先后出臺(tái)了40多個(gè)與PPP相關(guān)的政策、文件等，平均每個(gè)月兩個(gè)。頻繁出臺(tái)文件，一方面體現(xiàn)了各個(gè)部門對(duì)PPP的重視，但另一方面，在項(xiàng)目實(shí)際操作和落地方式選擇上，給地方政府帶來了很多煩惱。因?yàn)檎卟环€(wěn)定、不連續(xù)，對(duì)社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本介入PPP項(xiàng)目產(chǎn)生了巨大的負(fù)面作用，不僅影響了社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本、外資參與的積極性，也直接影響到PPP的簽約率。

重構(gòu)規(guī)范的法律環(huán)境

相對(duì)于PPP快速推進(jìn)的節(jié)奏，我國(guó)有關(guān)PPP模式適用的法律及其法律環(huán)境建設(shè)明顯滯后與僵化，存在大量的交叉、沖突和空白，迫切需要規(guī)范。具體表現(xiàn)在以下三方面。

（1）現(xiàn)有法律位階較低，覆蓋能力有限。現(xiàn)行對(duì)于PPP適用性較強(qiáng)的法律，如《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等，多是在當(dāng)時(shí)歷史條件下由國(guó)務(wù)院下轄部門推動(dòng)完成的，和當(dāng)前PPP模式的運(yùn)用存在諸多脫節(jié)和相互沖突。此外還有一些中央規(guī)范性文件，如《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，以及地方政府出臺(tái)的政策性文件，如貫徹實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)和PPP模式方面的地方規(guī)章，也是參差不齊、各行其是。總體說來，上述法律法規(guī)位階較低、效力有限，不規(guī)范、不穩(wěn)定的情況較為嚴(yán)重。

（2）部門立法權(quán)爭(zhēng)議問題。就像目前《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見稿）》征求意見雖然已經(jīng)結(jié)束，但是站在對(duì)歷史負(fù)責(zé)和對(duì)全局負(fù)責(zé)的角度，如何處理好其與《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》之間的交叉關(guān)系，不僅僅涉及兩個(gè)部門的立法建議權(quán)問題，還涉及后續(xù)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作和管理權(quán)限的劃分問題。因?yàn)閷?duì)特許經(jīng)營(yíng)的合作關(guān)系而言，政府與企業(yè)之間更多是垂直關(guān)系，即政府授權(quán)企業(yè)獨(dú)立建造和經(jīng)營(yíng)設(shè)施，而不是與政府合作。而業(yè)內(nèi)基本共識(shí)是，PPP既包括政府與企業(yè)合作之間的垂直關(guān)系（如特許經(jīng)營(yíng)），也包括政府與企業(yè)合作之間的平等關(guān)系（如政府管理外包、政府服務(wù)外包、政府租賃、私有化等）。這種兩個(gè)部門之間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)并不簡(jiǎn)單。最終PPP和特許經(jīng)營(yíng)是分別立法還是統(tǒng)一起來立法，還需要國(guó)家高層進(jìn)行決斷后，才能明確立法方向。

（3）部分法律僵硬滯后，不適應(yīng)當(dāng)前PPP發(fā)展的條件和需求。PPP是一個(gè)涉及整個(gè)金融行業(yè)和社會(huì)投資，貫穿政府項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)行和監(jiān)管全過程的創(chuàng)新模式，勢(shì)必會(huì)在諸多方面取得突破。如果突破的步子邁大了，會(huì)進(jìn)入法律禁區(qū)；如果極其嚴(yán)格地限定在現(xiàn)有法律框架內(nèi)進(jìn)行，創(chuàng)新力度又難免受限。部分法條嚴(yán)重的滯后性和僵硬性就凸顯出來，這也是造成近期政府部門大量文件多頭出臺(tái)的原因。

構(gòu)建良好的金融環(huán)境

構(gòu)建良好的PPP發(fā)展金融環(huán)境，是新常態(tài)下加強(qiáng)金融對(duì)PPP發(fā)展支持、發(fā)揮金融市場(chǎng)對(duì)PPP的促進(jìn)和調(diào)控作用，同時(shí)也是促進(jìn)PPP持續(xù)、健康發(fā)展的重要舉措。建設(shè)好PPP發(fā)展的金融環(huán)境，對(duì)于發(fā)揮財(cái)政資金杠桿、有效支持社會(huì)資本方的融資，有著十分重大的作用和深遠(yuǎn)的意義。PPP發(fā)展的金融環(huán)境建設(shè)，主要體現(xiàn)在三個(gè)“度”上，即政府信用程度、金融支持力度、融資操作難度。

（1）要解決好政府信用程度問題，就必須強(qiáng)化誠(chéng)信、守信意識(shí)。一個(gè)地區(qū)的信用程度越低、誠(chéng)信意識(shí)越差，這個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度就越慢，PPP也難以推進(jìn)。

（2）金融對(duì)PPP項(xiàng)目的支持體現(xiàn)在金融政策上、PPP項(xiàng)目貸款上、既有金融產(chǎn)品及其衍生品的開發(fā)利用上，以及如何規(guī)避、修改和完善現(xiàn)有的金融監(jiān)管政策和條件，如何積極支持對(duì)PPP項(xiàng)目采取創(chuàng)新的融資方式，如何鼓勵(lì)和擴(kuò)大不同種類的金融工具在PPP項(xiàng)目中運(yùn)用，以及如何滿足不同社會(huì)資本方、不同類型PPP項(xiàng)目的融資訴求等方面。

（3）盡快解決金融支持PPP運(yùn)作的問題，如建立制度化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的PPP項(xiàng)目融資操作指引和規(guī)范流程，豐富各類金融工具和產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)成為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)盡快解決的問題。只有操作指引和流程規(guī)范了，金融產(chǎn)品和衍生品豐富了，PPP項(xiàng)目融資才會(huì)更加清晰、豐富和方便，極大地降低融資操作的難度，提高PPP項(xiàng)目融資的可行性。特別是目前金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目性質(zhì)認(rèn)定不一、對(duì)不同社會(huì)資本方身份待遇不一、對(duì)PPP項(xiàng)目貸款條件和要求不一的現(xiàn)狀，迫切需要盡快解決。

構(gòu)筑良好的信用環(huán)境

按照國(guó)家2014年6月頒布的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》精神，我們需要在以下方面做出努力。

（1）全面推進(jìn)包括政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信等在內(nèi)的社會(huì)信用體系建設(shè)。在PPP推廣和運(yùn)用中，政府部門要以身作則，帶頭推進(jìn)政務(wù)公開，提高項(xiàng)目決策的透明度，發(fā)揚(yáng)履行合同的契約精神，以政務(wù)誠(chéng)信引領(lǐng)PPP發(fā)展的誠(chéng)信環(huán)境建設(shè)。

（2）加強(qiáng)信用環(huán)境的基礎(chǔ)建設(shè)。在全國(guó)統(tǒng)一的PPP信用信息采集和發(fā)布平臺(tái)建設(shè)基礎(chǔ)上，構(gòu)建信息共享和信用評(píng)價(jià)機(jī)制，依法規(guī)范和行使法律賦予的懲治失信的行為，使各類社會(huì)主體的信用狀況透明，讓失信行為無處藏身。

（3）培育和規(guī)范信用服務(wù)市場(chǎng)。完善相關(guān)的信用評(píng)價(jià)體系，形成全社會(huì)共同參與、推進(jìn)PPP發(fā)展的信用環(huán)境和體系建設(shè)，讓誠(chéng)實(shí)守信、履行合約成為PPP參與各方共同的價(jià)值追求和行為準(zhǔn)則。

營(yíng)造健康的社會(huì)環(huán)境

（1）加強(qiáng)PPP作用和使命的正面宣傳和輿論導(dǎo)向，避免把PPP過于神秘化、過于浮夸和現(xiàn)實(shí)。PPP模式牽涉面廣，涉及問題多，操作復(fù)雜，應(yīng)積極做好有關(guān)內(nèi)容的宣傳解釋和輿論引導(dǎo)工作。特別是要大力宣傳PPP在深化政府投融資體制改革和推進(jìn)政府項(xiàng)目投融資機(jī)制運(yùn)行的長(zhǎng)期作用，辯證看待PPP模式在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、化解政府債務(wù)危機(jī)中的有限作用，淡化PPP在政府項(xiàng)目中的融資、減負(fù)作用，集中全部注意力提高政府性投資效率和政府項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率。

（2）充分激發(fā)市場(chǎng)在PPP項(xiàng)目實(shí)施中的決定作用。針對(duì)當(dāng)前PPP運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)和粗放型實(shí)施的現(xiàn)狀，各級(jí)政府應(yīng)該重新思考，是否需要政府如此強(qiáng)烈推動(dòng)而忽視市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)的作用，是否需要以行政方式和經(jīng)濟(jì)手段——包括使用財(cái)政資金對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)、以政府資金設(shè)立PPP引導(dǎo)基金的方式推波助瀾。只有在符合我國(guó)當(dāng)前政策、法律、金融環(huán)境的形勢(shì)下，在地方政府財(cái)政能力和匹配的實(shí)施能力可支撐的范圍內(nèi)穩(wěn)步推進(jìn)，才能使PPP這一長(zhǎng)效機(jī)制持續(xù)健康地發(fā)展。

（3）重視PPP運(yùn)用的本源，真正體現(xiàn)物有所值的基本精神。地方政府應(yīng)把降低投資成本、提高投資和運(yùn)營(yíng)效率，作為推進(jìn)PPP模式的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把PPP項(xiàng)目是否物有所值放在突出的判別位置，差別化、針對(duì)性做好具體項(xiàng)目的運(yùn)作。此外，目前市場(chǎng)資金成本正在步入下降通道，大量利用直接融資和項(xiàng)目融資進(jìn)行建設(shè)，對(duì)于緩解政府項(xiàng)目融資壓力、減少財(cái)政負(fù)擔(dān)也會(huì)帶來一定的效果。因此地方政府要注意適當(dāng)篩選PPP項(xiàng)目，限制PPP項(xiàng)目的規(guī)模和節(jié)奏。

（4）重視和加強(qiáng)專業(yè)咨詢和服務(wù)機(jī)構(gòu)本身的能力和職業(yè)道德建設(shè)。PPP模式推進(jìn)三年來，從市場(chǎng)上反映的問題看，專業(yè)咨詢和服務(wù)機(jī)構(gòu)在推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施和落地方面，確實(shí)發(fā)揮了積極的作用。但也有一些咨詢機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)PPP專業(yè)知識(shí)的了解、缺乏實(shí)際操作項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，少數(shù)咨詢機(jī)構(gòu)缺乏良好的職業(yè)道德，在為政府提供咨詢服務(wù)時(shí)，利用政府在PPP專業(yè)知識(shí)、能力上的不足，簡(jiǎn)單地照搬照抄項(xiàng)目方案，對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和問題不進(jìn)行深入的判斷，置政府的形象甚至根本利益于不顧，由其設(shè)計(jì)的方案實(shí)施后，項(xiàng)目成本居高不下或者違反行業(yè)常理等情況屢見不鮮，導(dǎo)致政府陷于被動(dòng)。這些現(xiàn)象若不及時(shí)改變，不僅直接影響同行業(yè)其他咨詢和服務(wù)機(jī)構(gòu)的形象，還會(huì)對(duì)PPP發(fā)展造成不利影響，需要引起各方面的高度重視。

結(jié)語(yǔ)

構(gòu)建PPP發(fā)展的良好生態(tài)環(huán)境，不僅要堅(jiān)持發(fā)揮政府部門在PPP生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的主導(dǎo)作用，還要發(fā)揮好政策和法律在營(yíng)造良好生態(tài)環(huán)境中的保障作用；不僅要堅(jiān)持規(guī)范有序、均衡發(fā)展的原則，還要兼顧好PPP各利益相關(guān)方的利益；不僅要堅(jiān)持實(shí)事求是的態(tài)度，客觀看待和冷靜處理好快與慢、利與害、優(yōu)與劣的關(guān)系，還要加快中國(guó)PPP模式的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，排除運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)弊端。只有這樣，才能使PPP模式真正發(fā)揮其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，助推新型城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期、健康發(fā)展。