加強行政事業單位部門預算編制與執行的思考

宣小建

摘要：部門預算涵蓋著行政事業單位的全部收支數據，部門預算的編制、執行對于保障單位完成工作目標意義重大，理應成為各單位高度重視的一項基礎性工作。然而，現實工作中，由于種種原因導致預算的編制、執行工作存在一些不盡如人意的地方，甚至影響到組織工作目標的實現。文章就行政事業單位部門預算編制與執行過程中存在的主要問題進行分析，并提出解決問題的對策建議。

關鍵詞：行政事業單位；部門預算；編制執行

近年來，隨著我國社會經濟發展的需求不斷增加，財政管理體制改革的步伐也相應加快，行政事業單位的部門預算管理工作日趨完善，部門預算的編制、執行、控制、分析等環節管理工作正在發生根本性的變化。部門預算管理工作承擔著各部門資金的來源、使用、核算、決算等具體工作，可以說部門預算是每一個行政事業單位各項工作的起點，因此做好部門預算管理工作對于行政事業單位具有重要意義。

一、部門預算管理工作的基本內容

（一）預算編報審批

部門預算編制是指行政事業單位依據國家有關預算管理政策規定，按照財政部門的統一部署，從最基層預算單位開始，逐級編制、審核、匯總、上報同級財政部門，由財政部門審核同意并提交各級人民代表大會依法批準的部門綜合財務收支計劃。部門預算編制從基層預算單位編起，采取自下而上的匯總方式，逐級匯總，所有開支項目都落實到具體的預算單位。總體分為“準備”、“一上”、“一下”、“二上”、“二下”五個階段。部門收入預算來源主要包括上年結轉、財政撥款收入、上級補助收入、事業收入、事業單位經營收入、下級單位上繳收入、其他收入、用事業基金彌補收支差額等。部門預算支出包括基本支出、項目支出、上繳上級支出、事業單位經營支出以及對附屬單位的補助支出。基本支出預算和項目支出預算是部門支出預算的主要組成部分。基本支出預算是部門為保障其機構正常運轉、完成日常工作任務而編制的年度基本支出計劃，按其性質又分為人員經費和日常公用經費。項目支出預算是部門為完成其特定的行政工作任務或事業發展目標，在基本支出預算以外編制的年度項目支出計劃，包括基本建設、有關事業發展專項計劃、專項業務費、大型修繕、大型購置、大型會議等項目支出。

（二）預算執行

所有行政事業單位都必須嚴格執行批準的基本支出預算，如遇國家出臺有關政策，對預算執行影響較大，確需調整基本支出預算的，由預算單位報經財政部門批準后進行調整。執行中發生的非財政補助收入超收部分，原則上不再安排當年的基本支出，可報財政部門批準后，安排本年度項目支出或結轉下年使用；部門發生短收的，應報經財政部門批準后調減當年預算，當年的財政補助數不予調整。部門項目支出預算一經批復，部門應當按照批復的項目支出預算組織項目的實施，并責成項目單位嚴格執行項目計劃和項目支出預算。中央部門和項目單位不得自行調整。預算執行過程中，如發生項目變更、終止的，必須按照規定的程序報經財政部批準，并進行預算調整。

（三）預算分析與調整

行政事業單位應當嚴格執行預算，按照收支平衡的原則，合理安排各項資金，不得超預算安排支出。預算在執行中原則上不予調整。因特殊情況確需調整預算的，行政單位應當按照規定程序報送審批。年終需計算當年預算支出完成率、支出增長率、人均開支、項目支出占總支出比率等指標。事業單位同樣應當嚴格執行批準的預算。上級下達的事業計劃有較大調整，或者根據國家有關政策增加或者減少支出，對預算執行影響較大時，事業單位應當報主管部門審核后報財政部門調整預算；財政補助收入和財政專戶管理資金以外部分的預算需要調增或者調減的，由單位自行調整并報主管部門和財政部門備案。收入預算調整后，相應調增或者調減支出預算。年終需計算預算收入和支出完成率指標。部門的項目支出結余資金必須在年度預算執行結束、結余資金已實際形成后，才可在編制以后年度預算時統籌使用。對在年度預算執行中，因項目已完成或終止而形成的剩余資金，未經財政部門批準的，不得直接在編制下年預算時安排使用。

二、部門預算編制執行存在的主要問題

（一）預算與工作安排系統性思維不足

一個單位一個部門的工作目標定位十分重要。現階段，隨著我國預算管理制度越來越完善，預算的“剛性”原則逐步加強，特別是黨的“十八大”以來，黨政機關逐步壓縮辦公經費、停建樓堂館所、取消一般公務用車等舉措，改革力度之大范圍之廣都是少有的，很多人甚至是一部分領導同志的思維方式仍然是根據資源確定目標，也就是根據財政部門給的預算來安排工作目標，預算內有多少錢就完成多大工作目標。沒有科學地確立工作目標的現象比較常見，甚至成為一些部門不作為、慢作為、亂作為現象的根源之一，將工作目標與經濟利益掛鉤的狹隘思維模式在現實中并不少見。

（二）編制及執行過程全員參與度不足

現有部門年度預算從編制、執行、決算、分析、公開等環節可以說做得與科學化管理要求相去甚遠。隨著我國推行“政務公開”步伐的加快，社會上對黨政機關、事業單位公開預算與決算數據的呼聲進一步增強，在此背景下，從互聯網上可以看到有的單位已公開了相關數據。而在每個具體單位中，除財務、內部審計、人事、紀檢監察等個別后勤部門的少數人關心和了解本單位預算數據外，其他部門和個人往往不關心不過問本單位預算編制、執行工作，由此，每年財政部門開始部署下年度的預算直到決算工作結束，本應是各單位全員關心參與的事宜，卻成為少數部門的業務。由于長期未形成參與預算的習慣，即使偶然需要征求多數人的意見，也沒有更多建設性的建議，由此，預算編制、執行參與的范圍越來越小，越來越偏離實際工作開展的需要。

（三）預算與決算數據對比分析不足

現有預算管理體制下，部門預算編制并批準執行后，各單位根據實際工作需要列支經費，而到了年終歲尾時，發現原來有很多需要支出的項目已經沒有額度了，而有些項目經費還未動用或者剩余較多、甚至可能被財政部門收回經費，進而影響下一年度預算經費時，便違規將資金提前列支或通過其他手段轉入“小金庫”內使用，這也就是全國黨政機關年底突擊花錢弊病存在的根源。預算執行的效果如何、有哪些不足、改進的方向等問題長期以來始終是本單位自己陳述，除財政或審計部門進行檢查或審計外，鮮有單位自己實質性提及并改進本單位不足之處。現有預算分析的指標較少，且實際意義及作用不大，需進一步改進。

（四）出現問題后追責力度不足

預算問題是直接涉及到資金和項目的大事，每年的部門預算都是經過人大批準后執行，具有法律效力。盡管從國家角度不斷完善相關法律法規，健全各項制度，預算的剛性原則逐步體現出來，而實際工作中，受權力運行分級管理的需要，部門預算的執行一般掌握在財務“處長”手中，而出現問題是單位主要領導在承擔責任。從理論上講，一個單位如果在預算上出現問題，將會受到不同程度的處理，構成犯罪的，甚至追究刑事責任。而實際生活中很少有人因預算問題受到追責，例如招待費超支問題，絕大多數單位都存在，長期未能解決，隨著“十八大”以后，八項規定的落實才逐步好轉。

三、加強部門預算編制與執行管理水平的對策

（一）擺正預算與工作目標的關系

無論企業還是黨政機關事業單位，都應擺正工作目標與預算位置，即：以工作目標為出發點，統領人、財、物等各類資源，為實現工作目標而服務。其中包括財務預算、國有資產配置、人力資源保障、法律法規及制度支持等方面。各單位都應科學合理的謀劃遠期、中期、近期工作目標與重點方向，在此基礎上，配置包括預算資金等各種條件。要將預算編制的項目庫建設與工作目標緊密結合，全力支持工作目標的實現。這樣的預算才能符合科學化目標要求。要摒棄坐等資金和盲目申請資金的陋習，充分發揮預算資金的價值。

（二）樹立預算編制執行全員參與意識

由于工作目標是確定的，是全體工作人員必須熟悉的，在此基礎上要充分發揮全員參與預算的積極性。“千斤重擔大家挑，人人頭上有指標”，每個部門每個人頭上都合理承擔一定的工作目標，都應關心支持目標實現的經費保障情況，由此應杜絕財務數據“神秘化”的思維模式。既然預算、決算的數據都能在網上公開，那么，編制預算以及日常執行就理應放開讓本單位全員參與并監督實施，這樣既符合“陽光財務”要求，也能提高預算編制水平，更符合工作實際需要。

（三）提升預算決算分析水平

要進一步完善決算指標體系設置，提升決算分析水平。現有決算重點在于考核收入支出的完成率，用于衡量行政事業單位當年收入支出占總預算及分項預算完成的程度，以及與上年度同期的對比數據。從財政的角度看，由于體制原因，納入預算決算的單位都同屬于本級“塊管”，而不是“條管”，本級財政管理的部門特別多，各單位業務不同，難以進行預算決算相關數據的橫向對比工作，只能使用國家統一規定的相關比率進行分析。應當轉變思維方式，對重點部門及行業應增加向其業務主管部門征求更合理的預算決算考核指標體系，因為只有同行里手才能真正知道問題的要害和弊病，外行只能了解皮毛而已。

（四）加大預算違規違紀追責力度

財政性資金都是納稅人的辛苦錢，關乎黨和政府在老百姓心中的形象，應堅持“取之于民用之于民”的原則，必須嚴格依照《預算法》、《政府采購法》等財經法律法規的要求對各預算單位進行相關審計檢查，對于違反相關法律法規的要加大懲處力度。財政、審計、紀檢監察等部門應進一步做好溝通機制，充分發揮專業檢查機構的職能，同時可以聘請“外腦”，通過購買政府服務的方式，將一定范圍的項目由會計師事務所等專業中介機構進行測算、檢查、評估、分析，找出各單位存在問題及不足，予以有針對性的整改，切實提高各單位預算編制、執行水平。

總之，部門預算管理工作是一項系統性工作，只有依照法律法規、制度要求，結合本單位工作目標及實際情況，充分發揮單位全體工作人員智慧，才能有效提升和保障各單位預算工作邁上新的臺階。

參考文獻：

[1]鄭敬枝.當前我國行政事業單位預算會計的現狀與完善對策[J].中國管理信息化，2010（08）.

[2]姚宇妍，李桂蘭.會計制度變化對事業單位預算管理的影響[J].時代金融，2014（04）.

[3]章霞.事業單位預算會計制度改革與創新對策研究[J].科技廣場，2012（03）.

（作者單位：包頭市食品藥品監督和工商行政管理信息中心）