食品監(jiān)管領域瀆職犯罪問題研究*
——基于對2008-2014年70件既判案例的分析

□任　韌，張　葉

（1.中國人民公安大學北京　100038）（2.北京市公安局公共交通安全保衛(wèi)總隊北京　100007）

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食品監(jiān)管領域瀆職犯罪問題研究*
——基于對2008-2014年70件既判案例的分析

□任韌1，張葉2

（1.中國人民公安大學北京100038）
（2.北京市公安局公共交通安全保衛(wèi)總隊北京100007）

摘要：近年來，我國食品監(jiān)管領域的瀆職行為呈上升趨勢，集中于中部及沿海地區(qū)；案件以共同犯罪為主，發(fā)生于生產(chǎn)加工階段的衛(wèi)生監(jiān)管領域；現(xiàn)階段案件查處仍以公安機關“以案查案”時發(fā)現(xiàn)的瀆職行為為主，且處罰過程中免刑、緩刑率偏高，總體上存在立法規(guī)制和監(jiān)管方面的問題。為此，我國應借鑒國外先進經(jīng)驗，在立法層面完備法律體系的構建，在制度層面內外監(jiān)督并舉，強化檢察監(jiān)督作用，推動食品追溯制度建設和第三方力量參與來完善我國對食品監(jiān)管領域瀆職行為的監(jiān)督規(guī)范，切實保障人民群眾“舌尖上的安全”。

關鍵詞：食品監(jiān)管；瀆職犯罪；原因分析；防范對策

食品安全系民生根本。近年來，我國不斷加大食品監(jiān)管力度，監(jiān)管機構改革深入推進，各地“三合一”“四合一”進程加快，①但食品監(jiān)管領域的腐敗毒瘤依然存在，監(jiān)管領域瀆職行為導致大量假冒偽劣食品流入市場，嚴重損害了正常的市場秩序，阻礙著我國食品安全體系的構建。

在此研究過程中，筆者收集了來自最高法和最高檢的公報、人民法院案例選、中國審判案例要覽、經(jīng)典案例評析和人民法院裁判文書中2008年至2014年間涉及食品監(jiān)管領域瀆職犯罪的70起既判代表性案例，運用SPSS數(shù)據(jù)分析軟件解析案例中的各類數(shù)據(jù)信息，梳理了我國食品監(jiān)管領域瀆職犯罪的現(xiàn)狀，探究了食品監(jiān)管領域瀆職犯罪的防治對策。

一、食品監(jiān)管領域瀆職犯罪的法律解析

食品監(jiān)管領域瀆職犯罪涉及到負責監(jiān)管食品生產(chǎn)加工、檢驗檢疫、存儲流通、餐飲服務等環(huán)節(jié)的多個行政執(zhí)法部門，鏈條長、環(huán)節(jié)多，故應充分考慮犯罪主體和犯罪行為的特點展開討論。［1］

（一）食品監(jiān)管領域瀆職犯罪的含義?；诮陙?0起司法判例，從我國立法規(guī)制對犯罪打擊的視角，結合《刑法》相關規(guī)定和具體的司法實踐機關或相關機構對食品監(jiān)管瀆職犯罪進行定義更具有現(xiàn)實意義。②筆者認為，食品監(jiān)管領域瀆職犯罪是指在食品安全監(jiān)管過程中，依法或授權具有食品監(jiān)督管理職責的國家工作人員違背職責要求，玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊，妨害并擾亂國家食品監(jiān)管部門正當履行其監(jiān)督職能，導致公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受嚴重損失，依法應受刑事處罰的行為。

（二）食品監(jiān)管領域瀆職行為的刑事法律規(guī)制。食品監(jiān)管瀆職犯罪主要集中在《刑法》第九章“瀆職罪”中，共涉及六個條文（見表1）?！缎谭ㄐ拚福ò耍穼^職犯罪相關內容進行了完善，③并形成了食品監(jiān)管瀆職罪，規(guī)定了負有食品安全監(jiān)督管理職責的國家機關工作人員，濫用職權或者玩忽職守，造成嚴重后果應負的刑事法律責任。［2］

表1　食品監(jiān)管領域瀆職犯罪的法律規(guī)制

二、我國食品監(jiān)管領域瀆職犯罪的現(xiàn)狀特征

為更好地把握近年來食品監(jiān)管領域瀆職犯罪的現(xiàn)狀，筆者通過對70起案件中涉案的123名犯罪人具體情況進行梳理，探討食品監(jiān)管瀆職犯罪的特點及演化規(guī)律，期望能夠為我國立法規(guī)制和監(jiān)督政策的完善提供參考意見。

（一）案件數(shù)量呈上升態(tài)勢，且多發(fā)于沿海和中部地區(qū)。近年來我國食品監(jiān)管瀆職犯罪總體呈上升趨勢，且多發(fā)于東南華南的江、浙、粵沿海發(fā)達地區(qū)和冀、魯、豫中部地區(qū)。首先，我國食品監(jiān)管瀆職犯罪整體呈上升的趨勢，時間上分為兩個節(jié)點：一是在“三鹿奶粉”事件案發(fā)后，自2009年加大了對食品監(jiān)管領域瀆職犯罪的懲處，這一時期案例急劇上升；二是黨的十八大以后，全國各個領域陸續(xù)開展反腐敗專項行動，該類案件的查處判決數(shù)從2012年到2014年底增加了253.3%。其次，從案發(fā)地區(qū)的分布上看，冀、魯、豫三大地區(qū)成為食品監(jiān)管領域瀆職犯罪的重災區(qū)，占所有案發(fā)省份比例的42.28%。該類地區(qū)由于農(nóng)村分布廣，經(jīng)濟欠發(fā)達，公務人員薪資水平低、監(jiān)督執(zhí)法存在漏洞等原因導致食品監(jiān)管瀆職類犯罪多發(fā)。東南、華南沿海經(jīng)濟較發(fā)達的江、浙、粵地區(qū)也存在突出問題，占比為31.71%。（見圖1）

圖1　食品監(jiān)管瀆職犯罪年變化趨勢和區(qū)域分布情況組合圖

（二）共同犯罪與放縱包庇為主要犯罪組織形式。濫用職權、放縱包庇犯罪分子成為食品監(jiān)管過程中執(zhí)法人員褻瀆職責的主要行為，共同犯罪成為主要的犯罪組織形式。首先，在犯罪手段方面，食品監(jiān)管領域的工作人員利用自身職務便利放縱包庇制假售假者的情況較多，該類行為比例高達63.64%。實踐中存在以罰代刑，使得犯罪分子得不到應有的懲罰，此類行為比例占到26.45%。在犯罪組織形式方面，監(jiān)管類瀆職犯罪往往涉及領導、辦事員等多人，且根據(jù)犯罪成本收益理論來看，多人犯罪有利于分擔風險降低犯罪成本。通過數(shù)據(jù)分析表明，在123起案例中，兩人及以上的共同犯罪占到70.49%?？梢?，兩人及以上共同犯罪已成為食品監(jiān)管瀆職犯罪的主要犯罪組織形式。（見圖2）

圖2　犯罪手段和犯罪組織形式分析組合圖

（三）生產(chǎn)加工階段成為瀆職犯罪重災區(qū)。案例分析發(fā)現(xiàn)，食品安全行政監(jiān)管的瀆職犯罪行為往往發(fā)生在食品的生產(chǎn)加工階段，所占比例達到58.82%，這與食品類制假售假的犯罪規(guī)律有關。食品類制假售假往往集中在生產(chǎn)加工領域，特別是在農(nóng)村地區(qū)，監(jiān)管不規(guī)范，監(jiān)督缺位等問題突出，食品生產(chǎn)加工小作坊、“黑作坊”遍布，導致諸如注水豬肉、瘦肉精類案件頻發(fā)。

同時，肩負生產(chǎn)加工階段衛(wèi)生監(jiān)管職責的基層衛(wèi)生監(jiān)督所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生執(zhí)法站和畜牧獸醫(yī)站成為重點案發(fā)部門。在被判罰的123人中，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的衛(wèi)生執(zhí)法所、衛(wèi)生監(jiān)督所等衛(wèi)生管理部門的占比為50.25%，其中生產(chǎn)加工階段就占了31.93%?！敖^對的權力導致絕對的腐敗”，生產(chǎn)加工階段的衛(wèi)生管理集中了衛(wèi)生審批權和證照頒發(fā)權等行政權力，在內外監(jiān)督缺位的情況下，極易出現(xiàn)以權謀私，權力尋租的可能。（見圖3）

圖3　案發(fā)階段與監(jiān)管部門交叉條形圖

（四）公安機關“以案查案”成為主要線索來源。在食品監(jiān)管領域的瀆職犯罪案件線索來源中，檢察和社會力量缺位明顯，大量信息來源于公安機關的“以案查案”。在實踐中，包庇、放縱犯罪分子的監(jiān)管人員的瀆職行為往往在犯罪分子東窗事發(fā)之后，才被公安機關查處出來，這類人員占比達到54.29%。值得注意的是，第三方力量參與披露的范圍和力度仍有限，占比僅34.29%。雖然媒體和民眾發(fā)揮了作用，但其缺乏深度介入，力量仍受限制。更令人遺憾的是，負有監(jiān)督義務的檢察機關和上級行政機關所發(fā)揮的作用不明顯，披露的案件線索不足11.43%。（見圖4）

圖4　食品監(jiān)管瀆職犯罪查處渠道分析圖

（五）食品監(jiān)管瀆職犯罪處罰的免刑率和緩刑率偏高。食品監(jiān)管瀆職行為處罰中免刑率和緩刑率偏高的特點明顯，案例分析發(fā)現(xiàn)，免刑和緩刑占到了58%。除了貪賄金額較大的受賄罪和玩忽職守罪被判處監(jiān)禁刑的案例較多外，其余有關罪行被判處監(jiān)禁刑等刑罰的較少，且在監(jiān)禁刑過程中還存在所謂的“表現(xiàn)較好準予減刑”等多種降低懲罰標準的措施。諸多措施和判決表明，我國對食品監(jiān)管領域瀆職人員的處罰仍較為寬松，以新增的食品監(jiān)管瀆職罪來說，其主刑仍是以五年以下有期徒刑和拘役為主，且不含罰金刑等配套刑種。在刑罰執(zhí)行過程中較高的減刑率大大降低了刑事處罰的威懾力度。（見圖5）

圖5　判處罪刑與罪名的交叉分析圖

三、我國食品監(jiān)管領域瀆職犯罪多發(fā)的原因

綜合對我國現(xiàn)階段食品監(jiān)管領域瀆職犯罪的立法梳理和犯罪特點分析，筆者認為，食品監(jiān)管領域瀆職行為的發(fā)生涉及到法律規(guī)制、制度設計和行為導向等內外多方面因素。

（一）食品監(jiān)管領域瀆職犯罪多發(fā)的外部原因。

1.立法規(guī)制漏洞降低了法律威懾作用。有效的立法規(guī)制原本應是提升犯罪成本，威懾潛在犯罪人的剛性舉措，但現(xiàn)實中過于疲軟的立法規(guī)制反而給瀆職犯罪提供了溫床，成為潛在犯罪人越軌的催化劑。［3］目前針對瀆職犯罪相關的立法主要在刑種搭配、免緩刑率方面存在漏洞。其一，刑種單一，缺乏配套刑罰，未能較好地起到威懾作用。在我國《刑法》以第三百九十七條、第四百零二條為代表的瀆職犯罪相關處罰中，均以監(jiān)禁刑和管制拘役為主，既無較重的罰金刑、也無對其政治權利、從業(yè)資格剝奪的相關資格刑進行配套處罰，未充分發(fā)揮各刑種間相得益彰的作用。其二，免刑、緩刑適用率偏高，難以發(fā)揮監(jiān)禁刑本身應有的作用。司法實踐中，食品監(jiān)管瀆職犯罪處罰的免刑率和緩刑率偏高特征過于明顯，導致威懾和預防效果難以實現(xiàn)。樣本案例中有58%的犯罪人獲得了緩刑甚至免刑；有關數(shù)據(jù)顯示，2005年至2009年6月，被判決有罪的17671名瀆職侵權被告人獲免刑的達9707名，獲緩刑的達5390名，合計占到85.4%。［4］如此現(xiàn)象或是“輕輕重重”刑事政策的作用，但也無疑降低了犯罪成本，增加了犯罪收益，甚至驅使更多肩負食品監(jiān)管職責的工作人員敢于在巨大誘惑面前鋌而走險。

2.檢察監(jiān)督疲軟，行刑銜接保障不力。我國檢察機關是打擊行政機關瀆職犯罪的關鍵力量，也是確保行刑銜接得以順暢進行的中間橋梁，但對樣本案例分析發(fā)現(xiàn)，食品監(jiān)管瀆職案件中，以罰代刑占比達26.45%，并且此類現(xiàn)象最易發(fā)生在基層執(zhí)法領域，占比達50.25%。雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》為我國檢察機關介入食品監(jiān)管行政執(zhí)法領域進行監(jiān)督提供了依據(jù)，但在實踐中，檢察監(jiān)督依然疲軟，檢察力量不足，信息獲取盲點多，導致其對基層相關執(zhí)法案件缺少有效的監(jiān)督關注；在監(jiān)督手段上，缺少較好的強制力機制保障，僅以檢察建議和檢察意見進行督促，對相關行政機關缺乏根本性制約；在機構設置上，檢察機關的人事財務從屬于地方政府，導致其在監(jiān)督過程中掣肘明顯，地方、單位、部門或個人的巨大利益關系嚴重阻礙行刑銜接的實現(xiàn)，相關的瀆職行為滋生蔓延。

3.社會監(jiān)督難以常態(tài)化。根據(jù)樣本案例分析，54.29%的案件是由公安機關“以案查案”發(fā)現(xiàn)，案源線索相對單一，社會力量參與防控食品監(jiān)管犯罪尚未形成有效的常態(tài)化機制。由于食品監(jiān)管行政機關的政績觀存在偏差，“恐媒癥”未能根治，導致其信息公開、案件通報難以真正透明高效；目前我國第三方力量本身問題較多，行業(yè)協(xié)會過于依賴政府，相關職能作用發(fā)揮十分有限；媒體曝光雖效果突出，但存在偶然性，缺乏長效機制支撐；微博、微信平臺中，食品安全問題日漸受到人們關注，但偶發(fā)性也較強，且有時信息披露存在虛假成分；食品安全監(jiān)督問責類的微博建設相較于政法微博如冰山一角，比較缺乏諸如打假、打拐類民間網(wǎng)站的建設。④總體來看，有關行政部門恐懼監(jiān)督、協(xié)會獨立不足、媒體監(jiān)督充滿偶然、群眾監(jiān)督缺乏引導，對食品監(jiān)管者行為的監(jiān)督約束缺乏完善的社會綜合防控體系，導致食品監(jiān)管瀆職犯罪未能得到有效遏制。

（二）食品監(jiān)管瀆職犯罪多發(fā)的內部原因。

1.機構設置不合理，權力缺乏有效制衡。對樣本案例分析發(fā)現(xiàn)，食品監(jiān)管領域瀆職犯罪幾乎是全國普遍性的問題，而這一現(xiàn)象的根結可能在于行政管理權力過度集中，內部機構設置不合理。雖然近年來我國體制改革力度較大，取得了一定的成績，但部分監(jiān)管機構“一言堂”的局面尚未徹底扭轉，內部監(jiān)督一定程度上還存在走過場、應付上級檢查的情況，未能發(fā)揮應有的監(jiān)督、矯正、防控的作用。

2.單位內部環(huán)境的感染和模仿效應。根據(jù)樣本案例，放縱包庇和單位內部的共同犯罪現(xiàn)象成為該類犯罪的一大特點，共同犯罪比達70.49%。內部機構的窩案不斷與機關單位內部環(huán)境特點有關，所謂“上梁不正下梁歪”，環(huán)境與模仿會在一定程度上促使共同犯罪的發(fā)生，單位內部一把手的瀆職腐敗往往會給整個單位的行政風氣帶來嚴重的負面影響，導致部分行政執(zhí)法人員更容易出現(xiàn)越軌行為。

四、完善食品監(jiān)管領域瀆職犯罪防控體系的建議

綜合上文的梳理分析，筆者認為我國應從立法入手，整體把握瀆職犯罪的刑事法律規(guī)制；從政策入手，以內外監(jiān)督為基點，多管齊下構建我國食品監(jiān)管領域瀆職犯罪的防控體系。

（一）完善我國食品監(jiān)管領域瀆職犯罪的立法規(guī)制。

1.加強對監(jiān)管主體的法律約束。對監(jiān)管主體的有效約束是控制瀆職犯罪的關鍵所在，而我國除了《刑法》的六條相關規(guī)定外，其他法律法規(guī)對監(jiān)管主體的約束比較欠缺，難以與刑事法律相輔相成形成規(guī)制合力。我國在這方面可以學習借鑒國外的經(jīng)驗做法，如德國在食品監(jiān)管的過程中形成了兩套十分嚴格詳細的法律制度，一套嚴格規(guī)范食品生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售和加工等方面人員的責任；另一套嚴格規(guī)范食品監(jiān)管者的監(jiān)督管理責任，防止食品監(jiān)管人員徇私舞弊，包括食品召回制度、信息公開披露制度等。

我國食品安全法的法規(guī)體系建設可以借鑒德國的經(jīng)驗并結合我國《刑法》《食品安全法》等已有的相關規(guī)定，形成一套對食品監(jiān)管領域國家工作人員監(jiān)督管理的行政問責體系，加大行政處罰力度，完善對該類違法犯罪人員的法律規(guī)制。

2.加大罰金刑處罰力度。我國在食品監(jiān)管瀆職犯罪免刑率、緩刑率偏高的背景下，應加大罰金刑的處罰力度，通過剝奪犯罪人的物質收益來增加犯罪成本。在罰金制方面，香港的無門檻、高額度罰金制和源于北歐國家的日額罰金制都值得學習借鑒。香港對貪賄瀆職犯罪的打擊中廣泛適用罰金，不設置貪賄金額的處罰門檻，并且往往處以10萬至50萬港幣的較重罰金；而被越來越多的國家采用的日額罰金制度更為嚴厲，法官在公務人員瀆職犯罪發(fā)生后，根據(jù)其罪行情況、家庭經(jīng)濟收入情況制定每日進繳罰金的制度，這樣的做法使之通過每日繳納罰金而天天牢記刑事責任，進而深刻反省、悔過自新，最終減少再犯可能性。［5］我國可以考慮將罰金刑與行政處罰相結合，發(fā)揮罰金刑和行政處罰相得益彰的威懾作用，建立違反即重罰的制度，使監(jiān)管人員不敢越雷池一步。

（二）完善我國食品監(jiān)管領域瀆職犯罪治理的政策規(guī)制。從監(jiān)督現(xiàn)狀看，內部監(jiān)督力量不足，執(zhí)法不嚴；外部監(jiān)督力量發(fā)揮作用有限，民眾參與不足。因此，我國應從內外兩方面入手，結合激勵性與懲罰性措施強化內外監(jiān)督；在強化檢察監(jiān)督和第三方監(jiān)督的前提下，推進完善外部監(jiān)督的信息平臺建設，將食品監(jiān)管核心領域真正置于人民、政府和司法機關的監(jiān)督之下。

1.注重激勵性與懲罰性并存的制度建設，強化內部監(jiān)督。

（1）高薪養(yǎng)廉制度的建設。根據(jù)犯罪成本收益來看，時間成本和機會成本決定了犯罪分子是否采取瀆職行為。通過高薪養(yǎng)廉制度的建設既可以增加瀆職的機會成本，又能避免國家工作人員生活過于清苦，從而減少瀆職行為的發(fā)生。

新加坡以其高薪及配套保障制度為我國高薪養(yǎng)廉制度建設提供了借鑒經(jīng)驗。從70年代開始，新加坡政府就曾經(jīng)連續(xù)四次給公務員加薪20%，更對諸如食品監(jiān)管等監(jiān)督類部門設立了年返利更好的公積金利率；同時也采取一旦發(fā)生貪賄瀆職行為即取消所有公積金的措施，對公務人員起到鞭策的作用。［6］

我國目前食品監(jiān)管領域公務人員工資水平不高，權力下的利益誘惑較大，所形成的反差可能驅動瀆職犯罪的發(fā)生。筆者認為，我國可以借鑒新加坡的經(jīng)驗，結合我國實際，對一線工作人員，特別是在艱苦邊遠地區(qū)工作的食品監(jiān)管人員給予更高的薪資水平；同時建立全國范圍內的廉政公積金制度，以按年返息、定期考核的方式激發(fā)食品監(jiān)管領域工作人員積極投身于監(jiān)管工作中，從而達到遏制瀆職行為的目的。

（2）食品可追溯制度的建立。我國可以學習借鑒歐盟的經(jīng)驗做法，建立“從農(nóng)田到餐桌”“從工廠到餐桌”完備的食品可追溯制度。食品可追溯制度不僅局限于對食品安全的監(jiān)管，更應追溯到負有食品監(jiān)管、檢驗檢疫的工作人員是否正確履行職責，以嚴格的責任追究防止其瀆職行為發(fā)生。

歐盟《基本食品法》第18條規(guī)定：食品、飼料、供食品制造用的動物以及其他用于制造食品的飼料或物質，在生產(chǎn)、加工及銷售的所有階段都應建立可追溯性制度。歐盟從法律層面強制規(guī)定了食品可追溯制度的實施，以此建立了食品每個環(huán)節(jié)、每個步驟都有詳細的檢驗檢疫制度，從而形成完善的監(jiān)管記錄和責任追究機制。這為食品監(jiān)管和檢驗檢疫人員套上了一道“緊箍咒”，一旦監(jiān)管環(huán)節(jié)出現(xiàn)瀆職行為而導致了食品安全問題，便可迅速啟動追查問責機制。［7］

2.注重信息平臺和舉報制度的建設，推動外部監(jiān)督。

（1）建設以第三方與檢察監(jiān)督為主體的信息共享平臺。

第一，第三方信息平臺建設，破除監(jiān)督循環(huán)困境。“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”是監(jiān)督循環(huán)困境的體現(xiàn)。公民社會背景下，公共權力部門與私人部門的合作渠道暢通，民間與官方互通有無，才是良序社會形成的關鍵，也是破解“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”困境的鑰匙。我國食品監(jiān)督管理部門可結合實際構建居民食品信息共享平臺。在信息平臺建設上，應以立法為后盾，盡早出臺并完善相關法律，為公民更加有序地參與公共事務管理提供規(guī)范。同時，該信息平臺建設過程中，可由國家食品監(jiān)督管理局引導，吸納律師、網(wǎng)絡大V和食品行業(yè)協(xié)會參與到監(jiān)督力量中來，通過社會各行各業(yè)廣泛收集匯總食品監(jiān)管各類信息，定期分析研判食品監(jiān)管領域的狀況和存在的問題，真正在第三方力量的幫助下構建起“從農(nóng)田到餐桌”“從工廠到餐桌”的全面監(jiān)管體系。

第二，建設檢察監(jiān)督信息平臺，強化檢察監(jiān)督。檢察機關作為我國的法律監(jiān)督機關，對行政執(zhí)法、行刑銜接負有重要的監(jiān)督職責。檢察機關可依靠黨委和政府領導，建立內部信息溝通機制和信息共享平臺。河北省石家莊市的做法便值得借鑒。該市黨委和政府專門成立信息平臺建設辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調各部門信息匯總和平臺搭建，為檢察監(jiān)督發(fā)揮作用提供了有力保障。⑤

（2）“吹哨人”制度破冰，建設內部舉報新舉措?！按瞪谌恕敝贫戎饕侵钢槿耸康谋现贫取＂尥ㄟ^“吹哨人”制度的建設可以大大減少食品安全監(jiān)督的死角，真正讓堡壘從內部被攻破，有效達到食品安全監(jiān)管的目的。“吹哨人”制度的存在具有利大于弊的法理動機。雖然舉報人可能出于私利或者其他目的進行爆料，但是其舉報的結果總體有利于公共安全保障體系建設，故可謹慎采用。從2014年的福喜肉等食品安全事件后，上海地區(qū)食品安全監(jiān)管部門正在逐步探索內部監(jiān)督的“吹哨人”制度建設。⑦企業(yè)“吹哨人”制度可延伸至監(jiān)管機構內部，以真正發(fā)現(xiàn)那些檢察機關難以深入觸及的行政機關和食品企業(yè)內部盤根錯節(jié)的利益鏈條和貪腐證據(jù)。

總而言之，通過立法規(guī)制搭建食品監(jiān)管領域預防瀆職行為的整體架構；通過內部監(jiān)督、激勵懲戒，提升食品監(jiān)管效率，培養(yǎng)清廉監(jiān)管隊伍；在理順法律體系和內部運轉基礎之上，充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用，推動居民食品安全信息共享平臺建設，確?！皬霓r(nóng)田到餐桌”“從工廠到餐桌”有據(jù)可查；推動檢察監(jiān)督信息平臺建設，強化檢察效率；“吹哨人”制度破冰，增加對內部腐敗的監(jiān)督。通過以上途徑構建并完善我國食品監(jiān)督管理體系，讓食品安全監(jiān)管的主人公歸屬人民，監(jiān)管的方式歸屬法律，有效遏阻并最終徹底改變我國食品監(jiān)管領域難以根治的問題。（見圖6）

圖6　完善我國食品監(jiān)管瀆職行為治理體系的意見結構

注釋：

①“三合一”是指各地食品監(jiān)管部門創(chuàng)新的改革模式，主要是將食藥、工商和質檢部門合為一體；而“四合一”則是部分地方在“三合一”基礎上合并物價部門后形成新的監(jiān)管格局。

②犯罪學對監(jiān)管瀆職犯罪的定義概念較廣，既包括了部分越軌行為，也包括了應受刑事處罰的犯罪行為。但現(xiàn)階段媒體報道及社會關注的犯罪，主要是違反了刑事法律規(guī)制的瀆職犯罪行為。為更好結合我國《刑法》相關法條和司法案例進行分析，本文認為以刑法學視角為研究出發(fā)點，以犯罪學分析方法為研究基礎，對此類犯罪進行解構分析更為妥當。

③2015年《刑法修正案（九）》繼承了2011年《刑法修正案（八）》對食品監(jiān)管瀆職犯罪的具體規(guī)定。

④我國打拐類民間力量發(fā)展成熟，由受害者和志愿者建設的“寶貝回家”網(wǎng)站在打拐中發(fā)揮了積極作用，相關負責人于2014年受到了公安部部長郭聲琨的接見。

⑤從2012年開始，石家莊市委、政法委分別與市檢察院、市行政部門和縣區(qū)級政法委、檢察院簽訂了責任書，搭建“兩法銜接信息平臺”，確保行刑案件移送順暢，杜絕以刑代罰行為。以市檢察院為牽頭單位的“兩法銜接”工作共投資100多萬元，完成了第一期、第二期信息平臺建設任務，聯(lián)網(wǎng)136個單位，至2015年底已上傳行政執(zhí)法類案件1382起。

⑥“吹哨人”一詞起源自英國警察發(fā)現(xiàn)有罪案發(fā)生時會吹哨，以引起同僚以及民眾的注意。由此延伸出來，目前我們所指的“吹哨人”是為使公眾注意到政府或企業(yè)的弊端，以采取某種糾正行動的人。一般來說，弊端或不當行為指有人違反了法律、規(guī)則或條例，進而直接威脅到公眾的利益，例如欺詐以及貪污腐敗。百度百科.吹哨人［EB/OL］. http://baike.baidu.com/link？url=JmI_C7E7GbPIUUpWN8mVKaSfc4UfNWYrvNJtx9Xie ZzZu_5bCDDW16cMqcynRb2AOrYu6T-bcqHXK__FkF3NUq，訪問日期：2015年9月10日。

⑦2015年6月，上海市閔行區(qū)的市場監(jiān)管局開始在其轄區(qū)內試行“吹哨人”制度，建立企業(yè)內部的舉報電話，鼓勵企業(yè)員工直接向其公司法定代表人或安全監(jiān)管負責人舉報違規(guī)生產(chǎn)行為，也鼓勵企業(yè)員工直接向政府監(jiān)管部門進行舉報。

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（責任編輯：林弈）

中圖分類號：D917

文獻標識碼：A

文章編號：1674-3040（2016）03-0080-06

收稿日期：2016-04-06

作者簡介：任韌，中國人民公安大學2014級碩士研究生，研究方向為犯罪學；張葉，北京市公安局公共交通安全保衛(wèi)總隊民警，碩士，研究方向為犯罪學。

*本文系中國人民公安大學基本科研業(yè)務費項目“行政執(zhí)法與刑事司法銜接研究——以食藥犯罪偵查為例”（項目編號：2015JKF01123）的階段性研究成果。