公共租賃住房退出機制法律問題探究

劉純根

公共租賃住房是由政府以出租的方式提供給城鎮中低收入群體的一種新型保障性住房，2010年6月20日，住建部、發改委、財政部等七部委聯合發布了《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（以下稱《指導意見》），隨后又發布了《公共租賃住房管理辦法》（以下稱《管理辦法》），為解決城鎮“夾心層”群體的住房困難提供了一條有效途徑。2014年，廉租房和公共租賃住房并軌后我國的住房保障體系已基本建成，但由于我國公共租賃住房建設仍處于初級階段，有關公租房退出機制的相關法律法規并不完善，使得房屋騰退不能順暢實施，“退出難”問題尤為明顯?；诖?，本文就公共租賃住房退出機制的法律問題進行粗淺探討。

一、公共租賃住房退出機制存在的法律缺陷

1.立法體系不健全

任何社會保障制度要發揮其為廣大民眾服務的作用，都必須依靠嚴格的立法作為支撐。住房保障制度屬于社會保障制度體系，作為其重要組成之一的公共租賃住房制度的規定應當體現在法律中，但當前我國并未出臺專門的有關住房保障方面的法律法規。《指導意見》《管理辦法》《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》和《關于并軌后公共租賃住房有關運行管理工作的意見》等文件，都對公共租賃住房退出的主體、條件、程序、管理及責任方面都有所涉及，然而這些大多是政策的宏觀指導，在具體實踐指導方面只有一部《管理辦法》。北京、上海、重慶等大城市根據自己的發展水平制定了公共租賃住房方面的具體法規規章，由于缺乏上位法的指導而顯得過于雜亂。至于公租房退出方面的規定，很多城市仍處在探索階段。且無論是《指導意見》《管理辦法》等部委規章還是各地方的具體規定，都缺乏穩定性和強制性，加之法律責任不明確，使得在公共租賃住房退出制度的執行當中的隨意性很大。

2.具體退出標準不完善

《管理辦法》中規定了公共租賃住房合同到期的正常退出和包括拖欠租金退出、主體不適格退出和違反規定退出的強制退出兩大情形，從表面上來看，這兩大情形已經覆蓋了全部，但具體分析起來每種情形具體設置的退出標準卻并不完善。

一是對合同期限的設定存在不合理性。《管理辦法》中規定，合同期滿需要繼續租住的承租者，應當在期滿之前3個月內提交申請，若未按規定提交的在租賃期滿后應當騰退，同時還概括性地規定了最長合同期限一般不超過5年。各個地方結合《管理辦法》對合同期限也都有具體規定，大多將最低年限定為2-3年。筆者認為此設定存在一定的合理性，各個地區的發展是有差異的，有的一線城市也將合同的最低期限設為3年，這樣的合同審查期限相對來說過長，使得部分承租者在經濟情況已有所好轉后仍居住在公共租賃住房內，與公共租賃住房的建設宗旨相違背。

二是對拖欠租金的規定缺乏詳細規定?！豆芾磙k法》規定，租金拖欠的最長期限為累計 6 個月，若承租者未能在該期限內交納租金則應退出其租住的公共租賃住房。筆者認為，拖欠租金具有一定的主觀惡意性，應與正常的退出分離開來，而且《管理辦法》中并未規定對已拖欠的租金怎樣補交和是否需要繳納滯納金。

三是退出標準整體表現僵化?！豆芾磙k法》中關于退出條件，在承租期內僅有對家庭住房狀況審查的規定，那些經濟條件明顯轉好的家庭只有在申請續租時才被審查，這就造成了一些問題，即部分經濟條件轉好者在租賃期內不會按規定退出而是租住數年，既影響了公租房的高效流轉，也侵害了部分符合保障條件的輪候人的基本居住權。

3.退出的相關制度不配套

一是現有的公共租賃住房退出的監管體制不健全。既缺乏專門的管理機構，且數據統計方式落后，雖然個別省市設立了專門的保障房管理機構，但受人員編制、財政等的影響，管理機構往往沒有專門針對退出環節成立相應的機構，在工作中更多是對公租房進行籠統管理，難以發揮實質的監管作用。

此外，在日常管理中一般采用的都是承租人主動申報，工作方式較為被動，加之我國缺乏全面有效的住房征信信息化統計體系，居民住房、購房的相關數據分散，政府部門之間共享信息困難，使得數據統計嚴重滯后，難以滿足退出管理的需要。

二是缺乏配套的獎懲機制。我國對于公租房的退出并沒有設置明確的獎懲制度，雖然大多數城市在實施細則中對懲罰措施有一定規定，但力度薄弱。以拖欠租金為例，《管理辦法》中僅規定拖欠租賃者應退出公租房，并沒有懲罰規定。即使一些地方性規范中有所規定，也基本以補交租金或繳納一定的違約金為主，懲罰性質較弱，難以起到威懾作用。此外，目前我國公共租賃住房退出制度中激勵政策是空白的，只有上海等少數城市稍微有鼓勵措施，由于缺乏上位法和相關法律法規，很難起到約束承租者主動退出的實質性作用。

三是缺乏退出后保障制度?！豆芾磙k法》中對于三種承租人資格不符的情形人性化地設置了合理的搬遷期限，但設置并不完善，缺乏具體的操作規范，加之各地方并未都規定搬遷期，使得搬遷期制度的運行不規范，難以真正發揮其保障效果。此外，退出后的過渡期也沒有相關設定，因此這種沒有過渡的體制是有明顯缺陷的，容易導致按時騰退房屋者也可能面臨經濟壓力，應加大完善力度。

二、完善公共租賃住房退出機制的法律建議

1.堅持立法先行，健全住房保障法律體系

公共租賃住房的實施要有嚴格的法律法規作為其執行的保證，因此，要完善公共租賃住房退出的立法問題，必須堅持立法先行，建立起一套保障性住房法律體系，從國家的基本法到部門規章、地方性法規都應當對公共租賃住房的退出進行明確規定，以法律的層面來規定違法行為及法律責任，從而保證住房保障制度可以在法律規范的制約下穩定運行。

具體到公共租賃住房的退出機制，應明確規定申請人員的范圍、申請條件、退出條件、程序和相應人員的法律責任等，充分發揮法律的強制力和執行力。尤其是對于公共租賃住房的法律責任，要以嚴格的法律來詳細規定各種可能發生的違法行為，對不同的違法行為作出區分，針對各種違法行為的主觀惡性程度輕重制定不同的處罰力度，以保證公租房在實施過程中有法可依。

2.完善具體退出標準

一是優化合同期限標準。租賃期滿退出是公共租賃住房退出的一種正常情形，因各地方的經濟發展水平不一致，在設定合同的最高年限時要結合地區自身的發展水平和居民居住情況，發達地區的經濟發展較快，公民收入或住房情形變化也會較快，這些地區的合同期限可適當縮短，反之經濟欠發達地區的合同年限可適當加長。

二是補充對拖欠租金的詳細規定。應當在《管理辦法》中對于拖欠租金進行詳細補充，除按租金標準補交租金外還應按照拖欠天數繳納滯納金，同時應當規定一旦拖欠次數達到3次，即便累計未到6個月也應強制退出。

三是動態調整退出標準。我國經濟正處于不斷向前發展時期，公民整體生活水平也不斷提高，因此，筆者認為，公租房退出相關標準的制定必須要根據社會經濟發展水平動態調整并且實現動態管理，和市場聯動，掌握市場規律，合理且適時地調整退出標準。

3.完善公共租賃住房退出制度

一是完善相關的監管體制。公租房制度從建設到分配再到管理和退出涉及到很多領域的工作，要確保此工程有條不紊地進行，除應有專門的保障管理機構對其相關事務進行具體負責外，還應建立動態監管制度，包括完善公租房管理檔案，建立統一的公租房信息管理平臺、建立資格年審制度、加大巡查力度等，通過動態監管，使得公租房從建設、分配到后續的退出等階段都能實現有效管理。

二是制定獎懲結合的配套措施。如對于違反公共租賃住房退出規定的人員給予嚴厲的懲罰措施，給予中低收入家庭買房提供優惠的稅收政策、降低首付比例等，以鼓勵承租者主動退出促進公租房的高效流轉。

三是建立公共租賃住房退出后的保障體系。現行的退出機制缺少用戶退出后的住房保障，可能導致中低收入群體的生活水平下降，降低了承租者主動退出的積極性。對此，筆者認為可制定公共租賃住房用戶退出后的貨幣補貼政策。同時，《管理辦法》中對退出過程中暫時不能搬離的承租者設置了搬遷期，但缺少騰退后過渡期的相關規定性。筆者認為，有必要補充設置，用來保障承租者退出公共租賃住房以后的住房需求，以起到鼓勵主動退出的作用。

總之，完善公共租賃住房退出機制，不但對減少國家財政壓力、避免社會資源的浪費具有積極意義，還能保證低收入群體的居住權益得到公平保護。因此，更應該從依法執政的角度出發，加快制定相關的法律法規，以促進公共租賃住房的健康發展，確保有限的公租房房源得到更好的循環使用。

王春敏/責任編輯