論結(jié)建式人防工程的產(chǎn)權(quán)歸屬

劉愛(ài)國(guó)

1997年1月1日，我國(guó)頒布實(shí)施了《人民防空法》，明確指出城市新建民用建筑，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室，在保證戰(zhàn)時(shí)使用效能的前提下，鼓勵(lì)平時(shí)利用人防工程為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活服務(wù)。《人民防空法》頒布近20年來(lái)，正逢我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，基本建設(shè)投資主體多元化，城市風(fēng)貌日新月異，結(jié)建式人防工程也得到了迅猛發(fā)展。有關(guān)資料顯示，我國(guó)每年新增建筑面積超過(guò)20億平方米，即使其中的50%新建建筑按2%的規(guī)定修建結(jié)建式人防工程，則每年也會(huì)增加面積超過(guò)2000萬(wàn)平方米。與此同時(shí)，各市場(chǎng)主體的權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，就結(jié)建式人防工程產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題爭(zhēng)論不休。目前有三種主流觀念，分別是國(guó)家所有說(shuō)、投資者所有說(shuō)和業(yè)主所有說(shuō)，但筆者認(rèn)為這三種觀念在界定其權(quán)屬問(wèn)題時(shí)都沒(méi)能客觀體現(xiàn)結(jié)建式人防工程的特點(diǎn)。

一、結(jié)建式人防工程產(chǎn)權(quán)歸屬的立法現(xiàn)狀

1.國(guó)家法律法規(guī)及部門規(guī)章沒(méi)有明確其產(chǎn)權(quán)歸屬

《物權(quán)法》第七十三條規(guī)定，建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有。結(jié)建式人防工程平時(shí)往往作為車庫(kù)、商場(chǎng)或倉(cāng)儲(chǔ)使用。作為商場(chǎng)或倉(cāng)儲(chǔ)顯然不屬于公用設(shè)施。作為地下車庫(kù)是否屬于公用設(shè)施呢？各方說(shuō)法不一。《物權(quán)法》第七十四條規(guī)定，建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫(kù)應(yīng)當(dāng)首先滿足業(yè)主的需要。同時(shí)又規(guī)定，建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫(kù)的歸屬，由當(dāng)事人通過(guò)出售、附贈(zèng)或者出租等方式約定。因此，《物權(quán)法》沒(méi)有對(duì)結(jié)建式人防工程的產(chǎn)權(quán)歸屬有明確表述。

《人民防空法》第二條規(guī)定，人民防空是國(guó)防的組成部分。據(jù)此，有人認(rèn)為，結(jié)建式人防工程屬國(guó)防資產(chǎn)，應(yīng)歸國(guó)家所有。但結(jié)建式人防工程是不是屬于國(guó)防資產(chǎn)，《國(guó)防法》第三十七條對(duì)其有明確規(guī)定，即：國(guó)家為武裝力量建設(shè)、國(guó)防科研生產(chǎn)和其他國(guó)防建設(shè)直接投入的資金、劃撥使用的土地等資源，以及由此形成的用于國(guó)防目的的武器裝備和設(shè)備設(shè)施、物資器材、技術(shù)成果等屬于國(guó)防資產(chǎn)。結(jié)建式人防工程的投資主體往往不是國(guó)家，因此不應(yīng)屬于國(guó)防資產(chǎn)，也不能以此來(lái)判斷為國(guó)家所有。

《人民防空法》第五條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)、支持企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，通過(guò)多種途徑，投資進(jìn)行人民防空工程建設(shè)；人民防空工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有。《〈人民防空法〉釋義》對(duì)第五條作了“在城市居住小區(qū)由房地產(chǎn)開發(fā)單位修建的戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室，平時(shí)由投資者使用管理” 的特別說(shuō)明，但該釋義緊接著又補(bǔ)充寫到，“也可由人民防空主管部門管理使用”。這種自相矛盾的解釋，使本來(lái)就不夠清晰的問(wèn)題更加復(fù)雜化。

除上述兩部法律外，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，規(guī)范和促進(jìn)了我國(guó)城市地下空間建設(shè)，其中第三條規(guī)定，城市地下空間的開發(fā)利用應(yīng)貫徹統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)、合理利用、依法管理的原則，堅(jiān)持社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益相結(jié)合，考慮防災(zāi)和人民防空等需要。第二十五條規(guī)定，地下工程應(yīng)本著“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)維護(hù)”的原則，允許建設(shè)單位對(duì)其投資開發(fā)建設(shè)的地下工程自營(yíng)或者依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、租賃。該條所說(shuō)的“地下工程”應(yīng)該包括結(jié)建式人防工程，但第二十九條規(guī)定，平戰(zhàn)結(jié)合的地下工程，平時(shí)由建設(shè)或者使用單位進(jìn)行管理，并應(yīng)保證戰(zhàn)時(shí)能迅速提供有關(guān)部門和單位使用。似乎第二十五條的“地下工程”又不包括結(jié)建式人防工程，因此其產(chǎn)權(quán)歸屬還是比較模糊。

2.各地地方法規(guī)、政府規(guī)章及規(guī)范性文件對(duì)產(chǎn)權(quán)歸屬表述不一

有明確規(guī)定結(jié)建式人防工程產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有的。如《沈陽(yáng)市民房管理規(guī)定》第二十七條和第二十八條規(guī)定，民防工程實(shí)行產(chǎn)權(quán)管理，除國(guó)家依法取得和認(rèn)定的，或者用收取的民防工程易地建設(shè)費(fèi)以及國(guó)家以各種形式投資修建的民防工程產(chǎn)權(quán)為國(guó)家所有外，結(jié)合城市民用建筑修建的民防工程，產(chǎn)權(quán)也歸國(guó)家所有。

有明確規(guī)定結(jié)建式人防工程產(chǎn)權(quán)歸投資者所有的。如《湖南省人民防空工程產(chǎn)權(quán)管理辦法》第九條規(guī)定，人防工程所有權(quán)初始登記權(quán)利人為人防工程建設(shè)單位。

雖未明確產(chǎn)權(quán)歸屬，但可以推定為業(yè)主共有。如《江蘇省物業(yè)管理?xiàng)l例》第六十六條規(guī)定，物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)依法配建的人民防空工程平時(shí)用作停車位的，應(yīng)當(dāng)向全體業(yè)主開放，出租的租賃期限不得超過(guò)三年，不得將停車位出售、附贈(zèng)。該條例還規(guī)定，收取的汽車停放費(fèi)、租金用于該人防工程的維護(hù)管理和停車管理，剩余部分的70%納入住宅維修資金，其余部分用于補(bǔ)貼物業(yè)服務(wù)費(fèi)。

以上不難看出，我國(guó)在法律法規(guī)層面，沒(méi)有對(duì)結(jié)建式人防工程的歸屬權(quán)做出明確規(guī)定，僅將其平時(shí)的管理權(quán)賦予了建設(shè)單位或投資者，即由建設(shè)單位或投資者使用、收益和管理。而地方性的法規(guī)和規(guī)章有的明確其為國(guó)有，有的明確為建設(shè)者或投資者所有，有的可推定為全體業(yè)主共有。正是由于國(guó)家在結(jié)建式人防工程所有權(quán)歸屬上的缺失，以及地方性法規(guī)和規(guī)章上各地的表述不同或不清晰，造成學(xué)界和社會(huì)上對(duì)其問(wèn)題的爭(zhēng)論，甚至引發(fā)法律上的訴訟，爭(zhēng)奪其所有權(quán)。

二、結(jié)建式人防工程的發(fā)展歷程及工程特征

1.我國(guó)人防工程的發(fā)展歷程

建國(guó)后，我國(guó)各地依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于結(jié)合民用建筑修建二級(jí)防空洞的決定》，結(jié)合基本建設(shè)新建擴(kuò)建了一些地下和半地下室。由于受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件的限制，當(dāng)時(shí)所建的人防工事大多非常簡(jiǎn)陋，防護(hù)能力低下。

1978年在北京召開的第三次全國(guó)人民防空會(huì)議確定了“全面規(guī)劃、突出重點(diǎn)、平戰(zhàn)結(jié)合、質(zhì)量第一”的建設(shè)方針，標(biāo)志著我國(guó)人民防空工程建設(shè)的指導(dǎo)思想發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。1984年原國(guó)家人防委、計(jì)委城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部下達(dá)了《關(guān)于改變結(jié)合民用建筑修建防空地下室規(guī)定的通知》，結(jié)合民用建筑修建防空地下室工作真正開始起步。但礙于各種阻力和整個(gè)國(guó)家法制大環(huán)境的影響，人防工程建設(shè)進(jìn)展緩慢。

1997年《人民防空法》頒布施行后，人防工程建設(shè)開始走上了規(guī)范化、法制化軌道。人防工程的技術(shù)規(guī)范得到進(jìn)一步完善，政府依法行政的意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)。這期間，正逢我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市建設(shè)日新月異，房地產(chǎn)開發(fā)蒸蒸日上，結(jié)建式人防工程的建設(shè)得到快速發(fā)展。況且，越來(lái)越重視將人防工程戰(zhàn)時(shí)防護(hù)功能和平時(shí)的民用功能有機(jī)結(jié)合起來(lái)，為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和戰(zhàn)爭(zhēng)準(zhǔn)備發(fā)揮出綜合效能。

從我國(guó)人防工程的發(fā)展歷程可以看出，一是人防工程的建設(shè)，由過(guò)去的“重視戰(zhàn)時(shí)防護(hù)功能，兼顧平時(shí)使用功能”階段，發(fā)展到現(xiàn)在的“重視平時(shí)使用功能，確保戰(zhàn)時(shí)防護(hù)功能”的階段，盡可能地為社會(huì)提供便利和服務(wù)；二是人防工程投資由過(guò)去的國(guó)家單一主體發(fā)展到現(xiàn)在的多元主體；三是巨大的人防資產(chǎn)隱藏著巨大的利益，國(guó)家、企業(yè)和業(yè)主就結(jié)建式人防工程的利益紛爭(zhēng)日益突出。

2.結(jié)建式人防工程的工程特征

結(jié)建式人防工程主要由主體和口部組成。所謂主體，即為防空地下室中能滿足戰(zhàn)時(shí)防護(hù)及其他主要功能要求的部分。對(duì)于有防毒要求的防空地下室，其主體指在里面一道密閉門以內(nèi)的部分。所謂口部，即為防空地下室的主體與地表面，或與其他地下建筑的連接部分。對(duì)于有防毒要求的防空地下室，其口部指最里面一道密閉門以外的部分，如擴(kuò)散室、密閉通道、防毒通道、洗消間、除塵室、濾毒室、豎井、防護(hù)密閉門以外的通道等。

除口部外，主體空間中通風(fēng)、給排水、供電、防化、通訊等專業(yè)設(shè)備房間，也是人防工程為能確保戰(zhàn)時(shí)發(fā)揮防護(hù)能力的專用空間，平時(shí)不得作為他用。主體空間中的廁所、盥洗室可以預(yù)留，在戰(zhàn)時(shí)安裝，這部分空間平時(shí)也可以使用。

結(jié)建式人防工程因是結(jié)合民用建筑而修建的地下人防工程，這就決定了其平時(shí)的使用功能非常重要，必須保證其安全、方便、舒適地使用，而戰(zhàn)時(shí)只要確保其必要的防護(hù)能力，能保障人的生命安全即可，不必也不可能追求其舒適性。

從工程造價(jià)角度看，結(jié)建式人防工程與普通民用地下室相比，其造價(jià)只提高10%-20%，也就是說(shuō)，在普通民用地下室的基礎(chǔ)上，只需多投入10%-20%的費(fèi)用，即可達(dá)到民防標(biāo)準(zhǔn)。這也是國(guó)家大力推行結(jié)建式人防工程和投資者愿意建設(shè)的重要原因之一。

三、結(jié)合工程特點(diǎn)進(jìn)行權(quán)屬劃分的設(shè)想

國(guó)家從企業(yè)或個(gè)人獲得利益的途徑只有稅和費(fèi)，如果結(jié)建式人防工程歸國(guó)家所有，那就是一種無(wú)償?shù)膶?shí)物征收方式，這在我國(guó)是不合法的，所以筆者不認(rèn)同結(jié)建式人防工程為國(guó)家所有的觀點(diǎn)。在城市建設(shè)方面要求依法依規(guī)配建的項(xiàng)目很多，如住宅小區(qū)中的幼兒園、汽車庫(kù)/位、設(shè)備用房、物業(yè)管理用房等，這些都不可能屬國(guó)家所有，它們有的歸投資者所有，有的歸全體業(yè)主所有。就結(jié)建式人防工程權(quán)屬問(wèn)題，筆者提出以下設(shè)想。

從上述結(jié)建式人防工程的工程特點(diǎn)看，其空間可以分為兩部分，第一部分是為發(fā)揮防空作用的專用空間（以下簡(jiǎn)稱為專用空間），如口部、各種專業(yè)設(shè)備空間，第二部分是平時(shí)可以使用、戰(zhàn)時(shí)可以隱蔽人員和物資的空間（以下簡(jiǎn)稱為使用空間）。專用空間是為了確保使用空間戰(zhàn)時(shí)發(fā)揮防護(hù)能力的必要空間，平時(shí)幾乎無(wú)法使用；使用空間從外觀上看與普通地下室并沒(méi)有什么差異，只是梁板、臨空墻等得到了一定的加強(qiáng)，使其不但在平時(shí)能抵抗設(shè)計(jì)荷載的作用，保證平時(shí)的使用功能，還能確保具有抵御戰(zhàn)時(shí)遭遇設(shè)防等級(jí)的防護(hù)能力，保證戰(zhàn)時(shí)人員隱蔽和物資儲(chǔ)存的安全。

《人民防空法》第二十二條規(guī)定，城市新建民用建筑，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室。這句話可以理解為該法要求在普通民用地下室的基礎(chǔ)上，通過(guò)防空技術(shù)措施，使其附加上防空功能。也就是說(shuō)，對(duì)使用空間的構(gòu)件進(jìn)行必要的加強(qiáng)，附加上專用空間，使其戰(zhàn)時(shí)可用于防空功能。對(duì)使用空間來(lái)講，其平時(shí)使用是常態(tài)，戰(zhàn)時(shí)使用是非常態(tài)。

《物權(quán)法》第七十條規(guī)定，業(yè)主對(duì)建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營(yíng)性用房等專有部分享有所有權(quán)，對(duì)專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利。專用空間是專門用于使結(jié)建式人防工程發(fā)揮防護(hù)作用的空間，平時(shí)不得、也不能作為它用，這就相當(dāng)于水泵房、配電室等公用設(shè)施，其產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸全體業(yè)主所有；使用空間在常態(tài)下發(fā)揮其平時(shí)的使用功能，戰(zhàn)時(shí)發(fā)揮防護(hù)功能的情況畢竟是非常態(tài)，因此其產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸投資者所有，其所有權(quán)的初始登記權(quán)利人為投資者，投資者可以通過(guò)出售、附贈(zèng)或出租等方式處置。如果寫字樓、住宅小區(qū)等配建的結(jié)建式人防工程用于汽車庫(kù)，且車位數(shù)在規(guī)定的指標(biāo)內(nèi)，則投資者必須首先將其處置給業(yè)主。

四、區(qū)分結(jié)建式人防工程專用空間與使用空間所有權(quán)的現(xiàn)實(shí)意義

有利于合理劃分專用空間和使用空間的權(quán)利義務(wù)范圍。對(duì)專用空間來(lái)講，其平時(shí)幾乎沒(méi)有什么使用功能，只有戰(zhàn)時(shí)才能發(fā)揮其確保人防工程的防護(hù)作用。戰(zhàn)時(shí)享受人防工程的保護(hù)是全體業(yè)主的權(quán)利，因此專用空間歸全體業(yè)主所有，有利于明確全體業(yè)主應(yīng)該享有的戰(zhàn)時(shí)受到防護(hù)的權(quán)利，和平時(shí)承擔(dān)的維護(hù)義務(wù)。使用空間歸投資者所有，體現(xiàn)了“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益、誰(shuí)維護(hù)”的法律精神，避免了屬國(guó)家所有或是屬全體業(yè)主所有所面臨的使用過(guò)程中的利益紛爭(zhēng)，有利于平時(shí)發(fā)揮其巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，也有利于對(duì)其的日常維護(hù)和管理。

有利于提高建設(shè)者或投資者的積極性，提高結(jié)建式人防工程使用空間的功能質(zhì)量，使其充分發(fā)揮平時(shí)的使用價(jià)值。如果不歸投資者所有，其投資建設(shè)結(jié)建式人防工程的積極性必然下降，只能是為建設(shè)而建設(shè)，其戰(zhàn)時(shí)防護(hù)功能雖然可以保證，但投資者肯定不會(huì)太在意其平時(shí)的使用功能是否能很好地滿足使用要求。

使用空間權(quán)屬歸投資者所有，并不影響結(jié)建式人防工程戰(zhàn)時(shí)防空效能的發(fā)揮。因?yàn)榻Y(jié)建式人防工程戰(zhàn)時(shí)的目的就是防護(hù)效能，即便歸建設(shè)單位或投資者所有，這種權(quán)利本身也負(fù)有不得違反戰(zhàn)時(shí)防空目的實(shí)現(xiàn)的義務(wù)。《國(guó)防法》第四十八條規(guī)定，國(guó)家根據(jù)動(dòng)員需要，可以依法征用組織和個(gè)人的設(shè)備設(shè)施、交通工具和其他物資。另外，《物權(quán)法》第七十一條規(guī)定，業(yè)主對(duì)其建筑物專有部分享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。業(yè)主行使權(quán)利不得危及建筑物的安全，不得損害其他業(yè)主的合法權(quán)益。

五、結(jié)語(yǔ)

結(jié)建式人防工程面廣量大，因其權(quán)屬不清，造成在平時(shí)使用和管理過(guò)程中各方利益的紛爭(zhēng)，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)此也爭(zhēng)論不休。在國(guó)家法律層面對(duì)其所有權(quán)作合理、明確的確認(rèn)非常必要，也非常緊迫。本文只是一孔之見(jiàn)，目的只是呼吁社會(huì)和國(guó)家對(duì)結(jié)建式人防工程的權(quán)屬問(wèn)題引起高度重視，本著客觀、現(xiàn)實(shí)的態(tài)度，從有利于使用和管理、能讓其發(fā)揮巨大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的角度，盡快通過(guò)立法來(lái)明確其產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題。

陳品祿/責(zé)任編輯