中國稅收征管：未來的改革重點*

約翰·布朗德羅 張志勇

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中國稅收征管：未來的改革重點*

約翰·布朗德羅 張志勇＊

國際貨幣基金組織高級經濟學家約翰·布朗德羅

國家稅務總局原副局長 張志勇

* 中文譯稿有刪節。

＊ 發表于中國現代化：軟性基礎建設投資，編者為W. Raphael Lam, Markus Rodalauer, 和 Alfred Schipke，國際貨幣基金組織，2016年（即將出版）。更為詳細的一版報告見于中國的稅收管理改革：成就，挑戰，改革重點，WP 16/68，作者約翰?布朗德羅和張志勇，國際貨幣基金組織報告（2016年）。作者受益于 Wang Jun、Michael Keen、Juan Toro、Peter Barrand、Alfred Schipke、Raphael Lam、Jian Fan、Tizhong Liao、Daoshu Wang、Yungen Gao、Wei Wang、Wei Cui、Yukang Wang、Li Liao 和 Francisco González-Cos 提供的觀點和支持。作者感謝諸多國家稅務總局工作人員（在職和退休的）在過去幾十年為實現中國稅收征管體系現代化作出的努力。

中國的稅收征管改革將對“十三五”規劃（2016年至2020年）中的經濟改革日程起到巨大的支持作用。改革將帶來充足的稅收收入、保障重點公共部門支出，同時有助于改善經營環境。為促進實現這些目標，本文擬提出建議，供中國未來五年實施稅收征管現代化戰略參考。

一、稅收征管改革方案

中國政府已認識到稅收征管改革的重要性，“十三五”規劃強調了十八屆三中全會提出的深化國稅、地稅征管體制改革的要求。①參見2013年11月12日中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。同時參見2014年6月30日中共中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》。根據政府的這一要求，國家稅務總局制定出一份詳細的深化稅收征管改革方案。

改革方案設立了四個總體目標：（1）降低稅收征管成本和稅收遵從負擔；（2）提高稅收征管效率；（3）強化稅收遵從意識；（4）提升納稅人滿意度。上述四個目標將通過6個標題②6個標題是：（1）理順征管職責劃分；（2）創新納稅服務機制；（3）轉變征收管理方式；（4）深度參與國際合作；（5）優化稅務組織體系；（6）構建稅收共治格局。下的31項提議得到證明。此份改革議程已經得到中國政府最高層的支持。③此項改革計劃已經獲得中共中央全面深化改革領導小組批準，并由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布。

國家稅務總局在 2016 年初制定了稅收征管現代化的五年計劃，并在 2020 年前逐步予以實施。在此背景下，本文試圖就一系列重點改革倡議提出有益的建議。

二、 修訂《稅收征管法》

《稅收征管法》在中國稅收體制運行中扮演著重要角色，其給出的稅收征管通用原則，適用于稅收領域的全部實體法?！抖愂照鞴芊ā纷?992年頒布以來僅有少量修訂。修訂《稅收征管法》，讓稅務部門擁有法定權力來推進稅收現代化戰略并應對新挑戰，是強化稅收征管的先決條件。

在修訂《稅收征管法》過程中，政府須確保在征納雙方權利間取得恰當平衡。前者將賦予國家稅務總局保障稅收收入的權力，后者則通過為企業提供更多保護、減少對其交易征稅的不確定性來改善投資環境。

要改善中國稅務機關的執法能力，需對《稅收征管法》做若干修訂。首先，明確該法不僅適用于企業（目前該法中一些關鍵條款僅適用于企業），而且廣泛適用于全體納稅人。第二，法律應要求私營部門第三方——包括金融機構和其他收入支付方①一些國家的稅法規定，對于遵從度很低的行業，稅務當局有權要求某些人報告其向該行業其他人支付的情況。例如，一些國家要求建筑行業的總承包商向稅務當局報告其向分包商支付的情況。向稅務機關提供稅務相關信息，幫助稅務機關從其他政府機構獲取稅務信息。②在其他國家，政府機構開展信息交換，一般是通過機構間簽署諒解備忘錄的方式來實施。第三，應加強稅務機關征繳拖欠稅款的權力，包括授權其扣押欠稅者財產、要求與欠稅者存在債務關系（或代持資金）的第三方償付（或代繳）部分稅款以及延長符合條件的欠稅者分期還款時限等。

另外，還需修訂征管法來加強對納稅人權利的保護。重要的是強化納稅人信息保密相關條款，為納稅人提供全面的保護程序，以及應給出指引明確稅務局如何依法實施各項處罰條款。③例如，保護程序可包含為稅務當局向納稅人發布通知、就行政復議做出決定等設定標準和時間框架?，F行法律要求，納稅人在提交行政復議前，須先行繳納爭議涉及的全部稅款，這一條款應予以修訂，④根據爭議的解決結果，應使未付稅款部分的利息有利于稅務當局，使已付稅款部分的利息有利于納稅人。即納稅人僅需支付某一比例的爭議稅款。此外，在納稅人要求下，國家稅務總局應為其提供有約束力的預先裁定，明確某一特定交易將如何適用稅法。最后，應采取措施提高稅務行政復議部門的獨立性，減少其他部門的干擾。

三、調整組織結構以適應現代化戰略

稅收征管現代化戰略的成功，依賴于稅務組織結構與現代化戰略相一致，并對該戰略形成足夠的支持。在這方面，國家稅務總局若能使現有組織結構更加合理，強化總部設置，對龐大的下屬稅務部門網絡進行整合，同時為大型企業、高財富個人征稅制定有效的組織安排，將有利于實現這一目的。

第一步，國家稅務總局應認清其現代化戰略的關鍵目標，并確保這些目標能在其組織結構中得以適當體現。例如，如果戰略意在針對不同類型的納稅人（大型企業、中型企業、小型企業和高財富個人）開展稅收征管工作，則其組織結構應按各類納稅人清晰劃分職責分工。如果其戰略意在更好地保護納稅人權利，那么就應該確保國家稅務總局的行政復議職能得到充分保障，使這一部門擁有較高的獨立性，從而免受其他部門影響。

第二個勢在必行的組織工作，是要清晰界定各主要稅收征管職能的部門責任。與之類似，應更好地協調國、地稅征管（例如，設立聯合辦稅服務廳，將服務柜臺設于地方政府公共服務中心，或在國稅局、地稅局辦稅服務大廳建立聯絡柜臺），提高管理效率，降低納稅人遵從成本。

與稅務系統總人數相比，國家稅務總局的人員規模極小，這是第三個亟待解決的組織問題。總部規模小，對國家稅收征管項目的設計、監測、支持工作及協調實施都構成巨大障礙。過去經濟和稅收體系以省為中心時，這些缺陷并不突出，但當稅收體系越來越多地具有全國和國際屬性時，建立一個更大更強的總部就顯得尤為重要。解決這一問題的最優途徑是逐步增加總部的員工數量，次優途徑則是指定某些市成為“專業中心”，在國家稅務總局的監督下承擔各種全國項目的設計和實踐工作。

除了強化總部以外，還需要對萬余個基層稅務局進行整合。盡管這一龐大網絡為納稅人提供了便利的服務且稅務機構能更好監督納稅行為，但也令稅收征管較為低效（小型稅務局不利于專業化），增加了協調一致管理的難度，引發了廉政風險（納稅人和稅務官員來往密切）。①關于地方稅務機關網絡過于龐大的劣勢和精簡網絡的潛在益處，參見基金組織（2015年）。隨著國家稅務總局12366電話呼叫中心的成立和電子服務的能力逐步提升，將地方的小型稅務機構歸并起來（尤其是在城區），可使工作效率顯著提高，同時不會影響納稅便捷性和稅務機關的監管力度。

另一個組織方面的問題是要加強對兩類重點納稅人的征收管理，即大型企業和高財富個人。這兩類納稅人均在稅收收入中占較大比重，②國家稅務總局估計，最大的45家大型企業集團納稅約占其征稅總額的22%，規模次之的300至400家企業集團則貢獻了另外20%的稅收收入。2012年，10%最富裕的家庭約占到全部收入的一半，在個人所得稅中的總體比重也僅略低于該值（數據取自國家統計局及中國家庭金融調查）。其跨省及跨境交易量不斷增長，且涉及稅法中較復雜的條款。鑒于上述原因，國家稅務總局應改進組織結構，在全國范圍內加強對上述兩類納稅人的管理，從而保證其遵從。

國家稅務總局已于2008年成立了大企業稅收管理司。要進一步完善大企業稅收管理司的職能，賦予其監督各省大企業稅收管理部門的權力。③在過渡階段可以在少數幾個大市設立大企業稅務管理部門，直接受國家稅務總局大企業稅收管理司的管理，這種方法與北京若干大型企業集團的管理模式相同?？蓪Υ笃髽I檢查評估的權力完全賦予該部門，④理想狀態下，市一級的大企業稅收管理部門可被設立為“局”，這樣其便能以獨立的稅務機構身份來運行（擁有針對大企業的更多征管權限），而不是像現在這樣成為市一級稅務局一個內設機構（權限較小）。并大幅增加總部及各省市大企業稅收管理部門的員工數量。

對于高財富個人，國家稅務總局尚未成立專職部門來應對這一重要納稅人群體。盡管該群體在國內外活動日益頻繁，相應稅收征管工作仍由其收入來源所在地的地稅局負責。結果是國家稅務總局無法便捷地監督其跨省、跨境稅務活動。要解決這一問題，應為高財富個人專門建立一個管理部門（或可在大企業稅收管理司內部設立這一部門）。⑤因為高財富個人通常在大型企業中擁有較大比例的所有權，一些國家的稅務機構通常將高財富個人部門設立在大企業管理部門之內。該部門將負責行使與高財富個人相關的一系列稅收征管職能，包括提供納稅服務、開展風險評估和稅收檢查等?？偩謱用娴母哓敻粋€人管理部門應監督、協調各省市高財富個人管理部門工作，并為其提供技術支持。

四、增強中國稅務機關在國內和國際范圍的管理能力

中國幅員遼闊，各地差異巨大，且存在政府內收入分配機制，這使稅收征管也必然是分散的。隨著越來越多的企業和個人開展跨省、跨境稅務活動，現有以省為中心的分散體制的局限性也日益凸顯。

國內方面，在跨省交易不斷增多的情況下實現保護稅基，需要在稅收征管中更多采用全國性的策略。⑥進一步在稅收征管中采納全國性的策略有另一原因，即當局計劃開展個人所得稅改革，用一個綜合性的稅制（將部分所得類型合并——包括在不同省份的所得——并按照通用稅表計算稅額）替換現有的分類征稅體系（不同的所得類別按照不同的稅表征稅）。

首先，建立全國標準化的納稅人識別碼，將個人和企業歷史的、跨區域的以及與其他納稅人相關的涉稅信息關聯，這對建立全國性的稅收征管體制極為重要。

其次，建立納稅人和第三方信息的“主體文檔”。⑦納稅人“主體文檔”指為每一個納稅人建立一個數據庫，其中包含了與稅務的所有信息（包括其適用的稅種、報稅和繳稅頻率、所交稅款和所欠稅款、對額外稅款、利息、罰金的評定等）。由于條件所限，可優先為大型企業和高財富個人建立全國性“主體文檔”，因為這些納稅人更有可能在不同地點有更多的應稅行為。

國際方面，中國的跨境交易規模和復雜性在不斷增大，企業和個人的稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）行為對稅收征管帶來巨大風險。為應對這一風險，經合組織和20國集團制定了BEPS行動計劃一攬子措施。為此，中國需要修訂國內法律以及稅收協定中的相關條款。重點關注完善轉讓定價規則、引入國別報告機制、在稅收協定中加入反濫用條款、完善相互協商程序（MAP）等措施。

中國還需要對中資機構海外投資所帶來的稅務風險予以更多關注。要控制這些風險，中國的稅法就要做出修訂，國家稅務總局的國際遵從項目也需予以加強。

五、 擴展遵從風險管理的使用

未來五年，中國稅收體系將面臨一系列新型復雜遵從風險，中國需要建立一套完善的稅收遵從風險管理措施。

近年來，國家稅務總局在稅收風險管理上進行了探索和實踐。針對大型企業，制定了納稅人層面的遵從管理策略。①除大型企業外，國家稅務總局還在江蘇、河南開展試點，為其他納稅人制定風險管理策略。將納稅人按風險程度分為三類（高風險、中等風險及低風險），并采取不同的應對措施。在此基礎上，為促進稅收風險管理的標準化，國家稅務總局發布了《關于加強稅收風險管理工作的意見》，具體措施包括建立統一的風險識別方法、開展風險評分排序、風險處置以及評估反饋。

今后一個時期，中國應將稅收風險管理方法從評估納稅個體風險，進一步擴展至以識別、應對稅種層面、納稅人群體層面的主要風險。應為每一個主要稅種（如個人所得稅、企業所得稅、增值稅）、每個稅種中的主要納稅人群體（如大型納稅人、高財富個人和小型經營者）制定單獨的遵從風險管理策略。

六、規范核心稅收征管流程

中國的核心稅收征管流程包括登記、納稅服務、稅務檢查、欠稅追繳、爭議解決等各個環節。國家稅務總局擬分兩步改進其核心稅收征管流程：其中，第一階段工作已經完成，中國于 2015 年 5 月 1 日在全國范圍內實施了《全國稅收征管規范（1.0 版）》；②其統一了11 大類、152 小類、612 個具體稅收征管事項以及 1087 張表證單書的相關流程。第二階段的工作以《全國稅收征管規范（2.0 版）》作為指引，該規范將率先在江蘇（國稅層面）、河南（地稅層面）試點，并在未來幾年推廣至全國。國家稅務總局可考慮下列建議來設計這一新規范。

登記

為降低企業遵從成本、促進部門間信息交換，中國政府正在推行“整體政府”的做法。國家稅務總局、國家統計局、國家工商管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局將在統一社會信用代碼的基礎上，采用單一的商業識別編碼并實現一站式的注冊流程。這一新的商業識別編碼將由工商管理總局提供。由于商業識別編碼在稅收征管中意義重大，因此，建議成立跨部門指導委員會，負責審批該體系與戰略方向、重要操作特性和基礎設施相關的決定，國家稅務總局應在指導委員會中擁有席位并發揮重要作用。

對個人納稅人而言，國家稅務總局尚未將完善個體經營者/其他自然人登記流程及編制商業識別編碼納入其改革計劃?？紤]到未來將開展個人所得稅、房地產稅改革，以及中國正考慮與其他轄區交換稅務信息，因而急需改進個體納稅人的識別體系。這需要引入自雇人員（包括個體工商戶）全國統一編碼，識別和消除自然人的重復編碼，以及建立個人納稅人登記中心。由于高財富個人大量參與跨省、跨境交易，上述工作可從其入手，隨后逐步擴展至其他個人納稅人。

納稅服務

近年來，國家稅務總局開展了“便民辦稅春風行動”，通過簡化一線稅收征管流程，改善稅收服務，使納稅人更簡單、快捷、低成本地履行納稅義務。接下來，可通過如下措施進一步改善服務：

中國可以借鑒其他國家的先進經驗，采取有效措施，包括擴展電話中心的咨詢范圍，更多使用電子郵件和短信服務，引入在線申請（如電子注冊、網上提示支付分期稅款）以及建立個性化的納稅人網絡入口，允許企業和個人獲取并自我管理個人納稅信息和歷史數據。①相關參考，可參見經合組織報告（2010 年）。減少成本較高、較費事的上門辦理業務，增加呼叫中心、網絡的使用。

納稅申報和支付稅款

為改善投資環境，中國應進一步采取措施降低納稅遵從成本。一個重要的方面是增值稅的納稅申報。可通過簡化增值稅報稅和數據要求，減少納稅人的文書工作。在增值稅稅款抵扣時間問題上，可將稅法規定與商業慣例協調一致，進一步降低遵從成本。②根據現有安排，除非納稅人收到增值稅紙質發票并得到稅務機關認證，否則無法獲得稅款抵扣。因此，一份未經稅務機關認證的增值稅發票無法令納稅人獲得稅款抵扣，哪怕其很可能已記入納稅人的會計系統。納稅人會計系統和國家稅務總局增值稅系統之間存在的時間差，使企業需要開展大量工作手動進行調整（安永，日期不詳）。另外，對增值稅管理信息系統進行技術升級。降低遵從成本的另一個途徑是簡化特小型（微型）經營者的征稅。可要求所有微型企業按照相同額度一次性繳納稅款，不管其實際營業額或所處具體行業如何。這種做法應僅限于營業額低于某一較低門檻的很小規模的經營者。此外，可將一次性繳納稅款與年度經營牌照審核關聯，或成為審核的一個條件。按照這一建議對所有的微型納稅人征收一次性稅款，可能會帶來一些不公平，但這大大簡化了系統，因此降低了遵從和征管成本。

稅務檢查

·充分利用分析手段。稅務機關可獲得的數據越來越多，為稅務檢查的有效實施提供了豐富的信息資源。改善分析手段，充分利用信息數據甄別遵從風險，定位高風險納稅人。

? 改進基本的檢查方法。應為檢查人員提供培訓和工具，使其能對企業整體運行情況進行檢查，發現納稅人賬戶中的重大問題和差異，并持續調查直至問題解決。開始階段，可先制作一個全國標準手冊，為每一個重要稅種的檢查工作制定規程。

? 采用限定范圍檢查。目前，稅務機關的做法是對多個稅種、稅期及稅務問題進行綜合檢查。要擴展檢查覆蓋面，通過充分開展限定范圍檢查實現，其范圍僅針對某一個（或若干）稅種及稅務問題。

? 提升行業專業化。針對特定行業制定檢查指南和方法，提高行業檢查的專業性。

? 對大型企業和高財富個人開展聯合檢查工作。針對這兩類納稅人開展跨省聯合檢查工作。這也要求國家稅務總局加強與中國居民海外投資相關的國際遵從項目的工作。

欠款追繳

稅務當局需要有足夠的權力，既能追繳稅款，又能給那些繳稅記錄良好的、可持續經營的欠稅企業足夠的喘息空間來繳納稅款。

? 分期付款。建議《稅收征管法》修訂草案將納稅人分期補繳稅款的期限從 3 個月延長至 12 個月。

? 稅收保全。國家稅務總局應制定稅收保全管理政策和指引，以決定何時以何種方式實施（或解除）保全，包括是否可以直接實施行政扣押，還是需要法庭事先對債權進行認證；決定何種類型的財產可適用稅收保全；培訓稅務官員，使其可判定哪些資產適用于保全，并掌握實施（和解除）保全的程序。

? 核定評稅。當納稅人未報稅時，稅務機關有權采取任何合理手段，決定其應稅數額。

爭議解決

有效稅收征管的核心要素之一是建立完備的爭議解決機制，盡量減少、妥善處置納稅人和稅收當局間的爭議。良好的爭議解決機制可改善經營環境，降低納稅人的遵從成本。為實現這一目的，可采取一系列措施改進爭議解決機制。

事先裁定制度已納入《稅收征管法》修訂草案。這一制度下，納稅人可向國家稅務總局申請書面裁決，說明在納稅人所描述特定環境或事實情況下，稅法將如何執行。從其他行政機構及相關方的反饋看，這種制度會大受歡迎，能在納稅人進行重大投資決策前，大大提高稅法適用的確定性。要實施這一條款，國家稅務總局需制定相關管理指引和流程。

即便稅法清晰詳細，或是事先裁定可大范圍應用，也無法避免“如何才是正確執行稅法”的爭議。因此，為確保大眾對稅制的公平性有信心，要建立一個公平獨立的行政復議機制。可考慮在國家稅務總局內部建立一個垂直管理的行政復議部門，以替代目前向上一級稅務機關提請復議的體制。

七、加強人力資源和信息技術

人力資源

稅務機關為應對不斷涌現的新挑戰，還需進一步開展自身機構的改革。為此，國家稅務總局需制定綜合人力資源管理戰略，確保人員數量合理，管理技能突出，以達到高水平的工作效率和職業操守。

人員數量合理，意味著不同層面、不同管理部門都應具備充足的人員。一個優先考慮是增加總局的員工數量。目前，國家稅務總局的人員規模遠遠不夠其有效行使職能，包括制定全國政策、監督下層稅務部門運行并為其提供指導。

另一個優先考慮事項是應確保每個職能部門都擁有足夠數量的人員。在這方面，經合組織國家稅務機關的員工中，平均 36%從事核實工作（包括稅務檢查），27%從事稅戶管理（包括納稅服務），11%從事稅款征收，9%從事其他稅收業務，17%從事支持性及其他活動（包括 3%的人力資源管理）。①參見經合組織報告《稅收征管 2015—經合組織和其他發達國家、新興經濟體的比較信息》（2015年）。中國可結合本國國情，參照其他國家的做法，對各職能人員進行調整。

在員工技能方面，應按照未來的工作需要對人員的現有技能進行評估，并為如何彌補缺陷給出方案。在開展員工技能提升項目時，國家稅務總局應發揮更大作用，決定需要優先培訓的內容，提供標準化的課程。探索包括網絡課堂在內的各種現代化培訓手段，使更多員工獲得培訓機會。

人力資源管理改革還應改進績效管理政策。國家稅務總局近期推出的“數字人事”項目前景良好。該項目能根據一整套績效評估指標，對機構部門和員工個人的表現進行評估，下一步應將評估系統與員工薪酬、晉升相關聯，以激勵員工提高工作效率并做到誠實守信。

信息技術

過去 20 年間，國家稅務總局為支持核心稅務征管職能開發了標準化的信息系統（中國稅收征管信息系統），為加強增值稅發票管理實施了金稅工程（一、二期），取得了令人矚目的成績。

然而，雖然中國稅收征管信息系統已部署至全國的省/市層面，但計算機網絡仍未實現全國范圍內的互聯互通，未形成稅務信息的中央數據庫。因此，國家稅務總局仍無法方便地編匯全國數據，也無法評估其項目運行情況和下屬機構績效、數據挖掘和風險分析、跨省跟蹤納稅人活動及其關聯交易等。為解決上述問題，國家稅務總局需要建立全國數據中心（一個或多個）。作為中國稅收征管信息系統的替代，金稅三期工程對此進行了構想。

要建立全國數據中心，國家稅務總局應研究一系列技術/非技術問題，包括數據中心的數量、地理位置、組織安排、所需軟/硬件、收集信息類型、信息處理以及如何甄別不遵從活動。建立數據中心還有兩個先決條件，即建立全國納稅人識別編碼系統，并賦予國家稅務總局足夠的法律權限以獲得第三方數據。

八、 結論

中國的稅收征管體系已發展至關鍵節點。過去 20年間，中國市場經濟不斷發展，國家稅務總局也成功實現轉型，推出了新的稅收管理體制。隨著中國邁入第十三個五年計劃，中國稅務部門需要再次啟動改革，以適應新環境、新挑戰。

在征稅能力方面，中國面臨日益嚴峻的挑戰。經濟增速放緩，經濟結構變化，都使得中國稅基增速減緩，偷漏稅動機（和新機會）增加。未來，隨著中國企業和個人跨境投資不斷增多，不遵從行為也將隨之增多，稅收收入壓力預計會進一步上升。

除保障稅收收入外，國家稅務總局通過降低企業遵從成本來營造良好的經營環境，這一點已變得前所未有的重要。這也凸現出實現更加統一的稅收管理的重要性，以在不同部門、不同地區營造更加公平的經營環境。

國家稅務總局不僅需要應對現有稅制中的諸多挑戰，同時還需要實施政府艱巨的稅收改革計劃。這要求大力推進稅務官員培訓和納稅人輔導工作，使他們適應稅法的新變化。

上述挑戰締造了一個新的復雜的稅收征管環境，在此環境下國家稅務總局的境況與上世紀 90 年代類似。與 20 年前相同，國家稅務總局需要實施綜合性的現代化戰略。其改革的重點可包括：

? 修訂《稅收征管法》，擴展國家稅務總局的執法權，加強對納稅人的保護。 擴大執法權需要賦予國家稅務總局更多權力，以向第三方獲取稅務信息，同時加強其征繳欠稅的能力。在納稅人保護方面，需要強化納稅人信息保密，為納稅人提供更好的程序保護，引入事先裁定機制，同時修訂關于行政復議前必須全額繳納稅款的相關規定。

? 國家稅務總局的組織結構應與稅收現代化目標保持一致，并能推動其進程。這包括擴大總部的規模，消除當前各稅務管理職能部門的割裂狀況，整合規模龐大的基層稅務所，加強與大型納稅人和高財富個人管理相關的機構建設，并在國家稅務總局內部建立更加獨立的行政復議部門。

? 對于每個主要稅種、納稅人群體和個體納稅者，應制定綜合性的遵從風險管理策略，用來識別、排序和消除稅收體系面臨的主要風險。應首先減少與大企業和高財富個人、服務業增長（包括電子商務）和國際稅收相關的遵從風險，并應對經濟放緩可能帶來的拖欠稅款現象增多的問題。

? 應完善核心稅收征管流程，推進其標準化工作。應加強稅務檢查和欠款追繳工作，同時簡化增值稅信息報送要求和微型企業估稅流程。此外，應建立一個系統，監督各地稅務機關按稅務征管核心流程的統一標準開展工作。

? 國家稅務總局需改進其信息系統并方便納稅人使用。改進系統的優先工作包括建立全國納稅人數據中心（應首先從大型企業集團和高財富個人入手），以及與第三方交換數據。要簡化系統并使其易于使用。

? 在人力資源管理方面，確保各稅收征管職能部門人員配置合理，使員工培訓項目與稅收現代化戰略要求相一致，并引入能鼓勵員工提高效率和誠信的人力資源管理政策。

上述改革措施可謂異常艱巨，具體實施需要謹慎行事，需充分汲取過去 20 年來的經驗教訓，包括如下優秀實踐：

? 堅強而穩定的領導對中期體制改革至關重要。國家稅務總局在過去實現了工作中的連續性、目標上的一致性以及改革管理的有效性，應繼續保持這些優勢。

? 在設計新稅法時，應適當考慮稅務機關的征管能力與納稅人的遵從能力。例如，擬修訂的個人所得稅法應盡可能減少需要報稅的納稅人數量，盡可能加強源泉扣繳。

? 重大稅收征管改革的實施需要長期不懈努力。最好為其制定中期戰略計劃，明確改革目標、關鍵舉措、時間表和成效評估方法，對改革進行指導。

? 將改革推廣至全國之前，先行開展試點工作，這已成為國家稅務總局改革管理中必不可少的一環。這種做法帶來了諸多益處，如盡可能減小風險，不斷凝聚共識，實現“邊干邊學”。這種做法應繼續推進。

? 國家稅務總局在與其他稅務機構和國際組織合作中獲益頗豐。雖然國際經驗可提供有用的參考，但也需要根據中國國情因地制宜做出調整，在實施中時刻考慮到中國的自身條件。