公共服務政策差距對京津冀協同發展的制約機制探討

王夢甜

摘 要：本文從京津冀協同發展現狀分析入手，明確了京津冀三地經濟和社會發展不平衡的問題，之后探討了公共服務政策差距對京津冀協同發展的制約機制，明確了消除公共服務政策差距的重要性和必要性，最后提出了促進京津冀協同發展的平等發展模式。

關鍵詞：公共服務 政策差距 人力資源 京津冀 協同發展

黨的十八大將“京津冀協同發展戰略”提升到了國家發展戰略高度，習近平總書記多次強調京津冀協同發展的重要性。但就目前來看，京津冀地區經濟與社會發展的不均衡性問題十分凸顯，本文從公共服務政策及資源配置的角度來分析了其發展失衡的誘因，探討了公共服務政策差距對京津冀協同發展的制約機制，旨在為促進京津冀協同發展戰略的實施提供參考。

一、京津冀協同發展現狀分析

“京津冀協同發展戰略”已經提出了十年有余，習近平總書記多次強調京津冀協同發展的必要性和重要性，并對其發展方向做出了指示，強調京津冀地區在協同發展的過程中要實現基礎設施相互連通、產業發展相互互補、公共服務共享建設等，這指明了京津冀協同發展的重要方向和措施。其中資源要素對接對流和公共服務共享建設兩點重要指示不僅指明了京津冀協同發展方向，同時指出了當前京津冀地區協同發展的關鍵問題，即公共服務政策差距問題和資源配置失衡問題，這是制約京津冀地區協同發展的關鍵因素所在。就目前來看，京津冀地區經濟和社會發展的不均衡問題十分顯著，北京和天津有著大量的公共服務資源，經濟和社會發展十分快速，而河北省則存在著人力資源、技術資源、產業政策資源等資源流失的問題，難以實現與北京和天界的協同發展，環京津貧困帶問題十分嚴重。京津冀發展失衡的原因是多方面的，從制度方面來看，其與政府公共服務政策差距密不可分，與公共服務資源配置失衡密不可分，下文來進行具體分析。

二、公共服務政策差距產生的制約機制探討

市場分割理論認為，非市場化外部因素導致的市場參與者交易成本的增加是市場分割的主要原因，相關研究表明，中國地區間市場分割現象比較嚴重，造成這一現象的原因與地方保護主義和相關行政干預密不可分，這不利于地區間統一生產市場的形成，阻礙了生產要素的統一劃分。地方保護主義往往會導致市場參與者出現不平等待遇，對于本地市場來說，市場參與者競爭優勢明顯，對于其他地區市場來說，市場參與者競爭處于劣勢，這是導致我國地區之間市場分割問題的關鍵所在。公共服務包括教育服務、科學普及服務、社會保障服務、醫療衛生服務以及環境保護服務等等，其主要目的是滿足社會大眾生存、生活等公共需求，對于京津冀地區來說，公共服務政策差距以及公共服務配置的不合理性是制約其協同發展的關鍵性問題，表1為京津冀地區政府公共服務資源投入項目數據：

由表1可知，從橫向上來看，相較于北京和天津來說，河北省政府公共服務資源配置數量還有著較大的差距，北京、天津和河北在地理上臨近，但公共服務政策落差十分明顯。北京和天津兩地社會公共服務資源十分豐富，在較大的公共服務政策落差下，河北省居民為了追求更多的自身福利，自然而然的會選擇向北京和天津兩地遷移，這種現象是不可避免的，這就會導致北京地區和天津地區的人口增加，在核心城區的人口壓力往往呈現出超負荷狀態。為了避免問題的加劇，政府不得已要出臺更加嚴格的落戶政策，提升北京和天津兩地的落戶門檻，以此來限制人口流入，在這樣的背景下，導致越來越多的高端人才從河北省流向北京和天津兩地，造成了京津冀地區高端人才比例的失衡，從而制約了京津冀協同發展。科學技術是第一生產力，隨著科技的發展，人類逐步進入了知識經濟時代，人力資源的重要作用越來越凸顯，其對經濟的發展有著重要的影響，技術水平、資本投入和勞動力三者并駕齊驅的現象已經不復存在，人力資本代表著勞動力投入水平，其對于社會生產和經濟發展起到了決定性的作用，可以說資本投入和技術水平這兩項要素也取決于人力資本，人力資本質量越高、數量越多能夠促進科技的發展和資本投入的增加。由此可見，對于一個地區的經濟和社會發展來說，人才尤其是高端人才的流入是決定其經濟和社會發展的關鍵因素，因此，要想緩解京津冀發展不平衡問題，促進京津冀協同發展，解決河北省人才流失問題是關鍵。對于河北省而言，無論是在理論研究還是在實務中，大多認為河北省應當正視自身資源劣勢，實現與北京和天津兩地的互補式發展，實質上來講，這種定位和發展方向是對服務資源政策的一種妥協，這種發展方式并沒有切中問題本源，會進一步拉大河北省與北京和天津兩地的差距。從根源上來看，公共服務政策差距是導致京津冀三地發展失衡的重要制度原因，這造成了河北地區大量人才的流失，因此，如何消除京津冀三地公共服務政策差距是實現其協同發展的關鍵所在。

三、形成制約機制的原因探討

1.區域政策法規的缺失和沖突。區域政策法規的完善是推進京津冀公共服務政策一體化實現的重要保障，但從實際方面來看，區域政策法規的缺失問題比較凸顯，中央層面雖然出臺了《京津冀協同發展規劃綱要》，但地方層面上，北京、天津與河北省三地并沒有出臺針對性的政策文件，區域政策法規缺失，這會導致以下問題的出現：首先，會導致生產制度空白，使得京津第三地公共服務的供給程序和標準不清晰、不統一，嚴重影響了區域之間的對接；第二，區域政策法規的缺失會導致政府職能缺位，難以明確政府提供公共服務的權力、責任和義務，難以保證公共服務相關工作的有效落實；第三，地方政法規的缺失嚴重影響了公共服務政策的權威性，對政府等公共服務供給主體難以形成激勵作用和約束作用。

2.財稅體制的不合理。首先是分灶吃飯財政體制的影響，地方政府主要負擔公共服務攻擊，北京和天津有著資源疊加優勢和功能多樣化優勢，其經濟發展快速，在公共服務供給的過程中能夠獲得充足的財政支持，而對于河北省來說，受限于經濟發展緩慢和資源薄弱等不利因素，難以保證公共服務的有效支出；第二是對公共服務的不重視，在GDP導向下，地方政府面臨著巨大的經濟增長壓力，過于注重經濟建設，輕視公共服務，在公共投資的過程中會影響GDP的增長，加重財務負擔，因此地方財政政策往往不重視公共服務。

3.政績考核制度的偏差。以GDP為導向的政績考核制度一直存在，地方政府的公共服務職能不凸顯，近年來，各地加緊建設服務性政府，探索服務型政府的考核制度，但受到政府之間績效考核體系難以建立以及權責不清等問題的影響，當前政府的政績考核制度依然以GDP為主導，這嚴重抑制了政府對公共服務職能的形式，同時這種考核制度并沒有對地區之間的功能定位差異進行考慮，地方政府更加青睞于爭取項目來促進經濟發展，使得京津冀區域間的無序競爭加劇，難以實現協同發展。此外，地方政府政績考核大多以當地經濟社會發展水平和財政狀況為主要參考缺乏公共服務均等化等考核指標設計，相關評估政策不協調，公共服務政策差距十分明顯，這也是導致京津冀協同發展制約機制形成的重要原因。

四、促進京津冀協同發展的對策

針對當前京津冀協同發展的形勢和問題，本文提出了一種“平等式發展”思路，即打破河北省、北京與天津三地公共服務資源配置不平衡、不平等的局面，這樣能夠豐富河北省公共服務資源，為河北省居民謀求更多福利，享受無差別、平等的國民待遇，從而有效解決河北省高端人才流失的問題，促進三地生產要素市場的統一，合理配置經濟資源，實現京津冀一體化協同發展。

1.宏觀對策。首先，應當逐步消除河北省與北京和天津兩地的公共服務政策差距，遵循習近平總書記“公共服務共建共享”的路徑方針，為實現京津冀協同發展提供制度環境保障。第二，應當規范京津冀三地的生產要素市場，促進生產要素市場的統一，避免過多的行政干預，以市場機制來對區域內生產要素配置進行控制，實現河北省、北京以及天津三地資源要素的對接。第三，應當保證京津冀三地公共基礎建設的統一性，從規劃、預算管理、施工建設等各個方面實現統一，建立完善的公共基礎設施，保證京津冀一體化生產要素市場的健康發展，促進京津冀協同發展。

2.微觀對策。首先，應當積極完善京津冀公共服務一體化相關政策和法規，三地共同編制公共服務規劃、政策和法律法規，保證北京市、天津市和河北省三地的政策法規實現對接，共同建立公共服務無網絡系統，促進公共服務政策的協同化，避免三地在制度上出現沖突。此外，應當積極建立公眾參與制度，讓公眾參與到立法中來，使相關政策的制定能夠滿足公眾的基本訴求，避免出臺的政策和制度形式化。第二，應當建立公共服務供給財政支持保障機制，明確中央政府和地方政府的全責劃分，對農村地區、偏遠地區加大公共服務投入，積極完善京津冀三地政府稅收橫向分享制度，消除公共服務政策差距。第三，應當積極推動京津冀三地公共服務資源的共享，促進服務信息、技術以及設備等相關要素的流動，實現三地公共服務建設的統一規劃，避免出現重復建設資源浪費的情況，實現公共服務的均等化和一體化。應當建立統一的公共服務標準，促進公共服務融合發展。通過試點來建設公共服務體系，需要遵循以下兩點原則，首先要合理確定公共服務項目的數量，促進公共服務供給的持續發展，其次是要優先匹配民眾迫切需求的公共服務項目。在開展公共服務工作的過程中應當合理配置資源，逐步縮小河北省與北京和天津之間的公共服務差距，均衡資源部局，保證公共服務資源能夠在京津冀三地有效流轉。第四，應當實現公共服務決策的統一性，積極發揮市場調節作用，鼓勵行業協會等社會組織參與到公共服務工作中來。在成熟的領域和行業中建立區域性的民間組織，實現多方參與。從政府層面來看，中央政府應當成立專門的京津冀區域公共服務專門工作小組，行使監督和協調功能，制定無差別化公共服務政策，打破京津冀協同發展的制約機制。

五、結語

綜上所述，當前京津冀在社會、經濟等方面的發展存在嚴重失衡問題，河北地區人力資源流失問題十分嚴重，這與公共服務政策的差距密不可分。公共服務政策差距形成了京津冀協同發展的制約機制，因此，應當積極消除京津冀三地公共服務政策差距，實現平等發展，只有這樣才能夠實現京津冀協同發展。

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