農村社區建設：由管理向治理變革

曾小川

（西華大學 政治學院，成都 610039）

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農村社區建設：由管理向治理變革

曾小川

（西華大學 政治學院，成都 610039）

［摘 要］農村社區建設是我國社會主義新農村建設的重要組成部分，對推動農村經濟發展和提高農民生活水平有著重要的影響。隨著農村經濟、政治、文化及社會結構的變化，以政府為主導的單一管理模式逐漸暴露出諸多問題，而以多元主體參與的新型治理模式卻適應了農村的發展，農村社區管理模式和建設模式的變革也就成為必然。通過推進農村社區治理模式的改革，可以進一步促進農村社區的建設和全面發展。

［關鍵詞］農村社區；管理；治理

“社區”一詞最早由斐濟南·滕尼斯定義為:“由同質人口組成的、關系親密、守望相助、疾病相撫、富有人情味的社會團體”，這一定義用在我國的農村社區上同樣比較貼切。我國農村社區一直隨著時代的發展不斷變化發展著，當前很多地方也開始了對農村社區治理模式的探索，但總體而言，我國農村社區的建設仍推行管理模式，這一模式的種種問題制約了農村社區的建設和發展。

1　我國農村社區管理的現狀及其問題

1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式將村民自治制度引入法律軌道，為農村社區治理奠定了制度基礎和群眾基礎。而當下農村社區的建設模式還不是多元主體共同參與的網絡治理模式，仍是一種缺乏參與、缺乏合作的管理模式，存在著諸多問題。

1.1管理方式落后，民主制度落實不到位

目前，我國村民自治主要包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督這4個方面，村民自治制度主要是通過村委會及村民小組等形式來保障村民的參與權和推動農村事務的公開。然而在我國很多農村地區盡管采取了這一自治模式，實際上仍沿用了傳統的管理方式。很多地區村委會也沒有發揮應有的作用，并未定期召開村民會議，一些村務活動常常是部分干部說了算，未做到及時公開，還缺乏相應的監督機制。這就無法保證村民的自治權，村民自主這一民主制度就沒有落實到位。

1.2農村社區居民缺乏主體意識，參與積極性不高

在村民自治制度中，村民本應是農村社區建設的主體，但受主客觀因素的制約，大部分農民對農村社區建設缺乏參與積極性，“面對農村社區推行的政治民主建設，村民廣泛存在著村民政治冷漠現象”。從主觀因素來看，農民受自身知識水平、法制意識限制，缺乏民主觀念和參與熱情。從客觀因素來看，受我國幾千年來“官本位”思想的影響，農民形成一種“唯官是從”的習慣性思維。盡管當前賦予了農民自治的權利，但很多農民仍然認為作決策的應該是部分干部而不是自己，對于農村社區重要事務他們更愿意采取一種觀望的態度而不愿意“出頭”，甚至對于侵犯了自己利益的事情，也選擇忍氣吞聲。

1.3農村社區資源利用率低，缺乏資金、人才、技術等支持

隨著我國經濟的發展，城鄉之間的差距進一步拉大，農村大量勞動力流入城市，使農村社區缺乏規劃者、引領者和建設者，影響了農村社區的建設。而受傳統管理模式的影響，社區建設無法調動參與主體的積極性，導致了農村社區的資源閑置和流失，使我國農村豐富的資源和廣闊的市場難以發揮其應有的作用，進一步制約了農村社區功能的發揮，不利于農村社區的建設。

2　農村社區由管理向治理變革的必然性

傳統的農村社區管理模式已經無法適應農村社區建設的要求，而治理理論卻為人們提供了一條改革思路，治理模式不同于管理模式，它要求各主體能夠分享公共權力，共同管理公共事務。這一理念同樣適應當前農村各方面的情況，有助于農村社區的建設。

2.1農村經濟發展、農民收入提升為治理模式的推進奠定了經濟基礎

一方面，隨著農村經濟發展以及農民收入的提高，農村社區居民的需求已經不僅僅停留在物質層面上了，他們希望了解更多的國家政策、法律法規以及自己所享有的權利，逐漸形成了一定的參與意識，這為推動村民的自治開啟了一個良好的開端；另一方面，農村經濟的發展，吸引了一部分資金和人才的流入，同時也吸引了一些民間組織的進入，其中經濟性的民間組織呈現出較好的發展勢頭，反映了農村經濟的發展確實為實現多元共治奠定了基礎，開拓了廣闊的空間。

2.2政府政策支持為治理模式的推進奠定了政治基礎

過去農村和農業為推動我國的城鎮化和工業化做出了突出的貢獻，隨著我國整體經濟發展水平的提升以及國家對糧食安全的重視，國家開始扶持農業。2003年全面取消農業稅這一政策改變了傳統的建立在稅費收取基礎上的農村社區管理模式，扭轉了鄉鎮政府亂收費的狀況，緩和了干群矛盾，也推動了基層政府職能的轉變，這就為治理模式的推進奠定了良好的基礎。同時，隨著我國執政為民理念的不斷推進，農村發展道路的選擇也必然要作出新的調整，以人為本的目標要求基層政府轉變“大包大攬”的觀念，樹立服務意識，協同社區居民、企業和非政府部門共同致力于農村社區的建設。

2.3農村社區建設的復雜性要求實現多元治理

過去農村社區是一個封閉而同質的鄉土社會，是一個“熟人社會”，是一個“無法”的社會，是一個“禮治”的社會。然而，隨著社會的變革和發展，大量的農民選擇到城市務工，打破了封閉而同質的農村社區結構，增加了農村社區的流動性，使農村社區結構逐漸向開放性、異質性和流動性轉變，改變了傳統的禮治秩序。當前農村社區的建設就同時面臨著發展問題和秩序重建的問題，要實現農村社區的有序建設，就必須尋找一條新的治理途徑，只有這樣才能調動各參與主體的資源和積極性，更好地應對農村社區建設中不斷出現的問題。

3　實現農村治理轉型的對策

農村社區建設的迫切性和復雜性，要求從根本上改革之前的管理模式，推動農村社區的治理改革，調動多元主體的參與積極性。

3.1優化基層政府職能，發揮政府的主導作用

改革傳統的管理模式并不是忽視政府的作用，而是要更正之前越位、缺位以及錯位的現象，發揮好政府在整個治理系統中的主導作用。首先，應該建立和完善相關法律法規讓相關政策更加具體、更加貼近實際，使鄉村社區建設做到有法可依；其次，鄉鎮基層政府要依照法律法規來行使手中的權力，根據當地的特色對農村的建設進行科學的規劃，調動其他參與主體的積極性，共同致力于農村社區的建設；最后，基層政府還要轉變管理理念，樹立服務意識并努力提升基層干部的綜合素質。

3.2提升農村社區居民的主體意識，調動村民參與社區建設的積極性

村民是農村社區建設的主體，農村民主治理的根本目標是村民自己依法管理村務，在地方政府的幫助下最終依靠村民自己達到善治。在村民自治條件成熟的地區，基層政府應該放手發動群眾，充分保障群眾的自治權。在一些自治條件不夠成熟的地區，在保障農民物質利益的基礎上，加大對國家政策、法律法規和村民權利的宣傳，增進村民對自治的了解，逐步推進自治制度。只有讓村民切實感受到參與治理的好處，才能帶調動他們的參與積極性，為社區建設貢獻自己的力量。

3.3完善基礎設施和服務體系，優化投資環境，吸引人財物的進入

農村社區的建設離不開人才、資金、技術以及物資的支持，然而當下在很多農村地區由于基礎設施條件差和服務體系配置不齊全，難以吸引人財物的進入。因此，圍繞農村社區需要不斷完善農村社區的基礎設施和服務體系就變得很有必要。只有這樣才能徹底改善農村的投資環境，吸引企業和民間組織加入農村社區的治理行列中，從而針對農村社區提供更多農民需要的公共產品和公共服務，提高社區建設效率，節約社區建設成本。

3.4鼓勵農村社區中民間組織的發展，特別是農村社區社會工作的介入

民間組織是政府與市場之外的第三股社會力量，對農村社區的建設同樣有著不可忽視的作用。民間組織成為基層政府和村民之間的橋梁，可以溝通和協調干群關系，還可以彌補基層政府和企業功能的缺失，滿足農村居民部分物質和精神需求。因而，要鼓勵農村社區中民間組織的發展，推動社會工作在農村社區的開展，既可以針對農村群體、家庭或者個人開展不同形式的社區服務，也可以針對貧困地區開展扶貧公益活動等。這既滿足村民的部分需求，又可以將一些需要、問題反映給政府，共同推動農村社區的建設。

農村社區的建設是一項系統的工程，它需要政府、村民、企業和民間組織的協調治理才能推進農村的政治、經濟、文化、社會及生態各個方面的協調發展。同時，農村社區建設也是一項長期的工程，仍需要不同地區針對當地特色不斷地探索適合當地發展機制，更好地推進農村社區的有序治理和全面發展。

doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.12.142

［中圖分類號］C912.82

［文獻標識碼］A

［文章編號］1673-0194（2016）12-0205-02

［收稿日期］2016-05-02

［基金項目］西華大學研究生創新基金（ycjj2015122）。