現代學徒制立法的三個基本點

楊青

摘 要 法制化與法治化是現代學徒制應有之義，法制化是法治化的前提條件，立法是法制化的關鍵舉措。準確主體定位、完善運行機制和嚴肅法律責任等三方面是現代學徒制立法的基本遵循，即在主體地位上要實現：政府從越位到讓位、行業從失位到上位、企業從缺位到正位、學校從錯位到歸位、學生（家長）從無位到優位的矯正；在動力、整合、激勵、控制和保障機制等方面加以完善；構建以行政責任為主，民事和刑事責任為輔的法律責任體系。

關鍵詞 現代學徒制；立法；主體定位；運行機制；責任體系

中圖分類號 G710 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）10-0045-05

一、問題的提出

現代學徒制是近年來我國職業教育的研究熱點。關于現代學徒制的內涵，學界主要有三種基本認識，宏觀上認為現代學徒制是一種職業教育制度；中觀上認為是一種有效的職業教育人才培養模式；微觀上認為是職業教育實現校企合作的一種方式。2014年5月2日，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發[2014]19 號）將現代學徒制試點列為推進人才培養模式創新的重要舉措。2012年至2016年，教育部連續五年將現代學徒制試點列入年度工作要點。2014年8月25日，教育部出臺了《關于開展現代學徒制試點工作的意見》（教職成[2014]9號）；2015年1月5日，教育部職業教育與成人教育司頒發《關于開展現代學徒制試點工作的通知》（教職成司函[2015]2號），并附《現代學徒制試點工作實施方案》，方案明確：在探索校企協同育人機制、推進招生招工一體化、完善人才培養制度和標準、建設校企互聘共用的師資隊伍和建立體現現代學徒制特點的管理制度等五個方面進行現代學徒制試點，試點采取自愿申報的原則，申報試點的單位應是有一定工作基礎、愿意先行先試的地級市、行業、企業及職業院校。2015年7月24日，人力資源和社會保障部辦公廳、財政部辦公廳發布《關于開展企業新型學徒制試點工作的通知》（人社廳發[2015]127號），明確企業可結合生產實際自主確定培養對象，按照“政府引導、企業為主、院校參與”的原則，采取“企校雙制、工學一體”的培養模式，即由企業與技工院校、職業培訓機構、企業培訓中心等教育培訓機構采取企校雙師帶徒、工學交替培養、脫產或半脫產培訓等模式共同培養新型學徒。

以上文件對現代學徒制發展的各個方面都作出了諸多規定，其內容的完整性和實用性遠勝于我國現行的職業教育法律，并真正成為指導政府職能部門工作的規范性依據。但是對于一個法治國家來說，政策畢竟不是法律，不具有法律所特有的強制性，而且這些政策文件自身也存在宏觀性、原則性和模糊性的問題，缺乏法律的明確性、針對性和可操作性等特點。從國外職業教育推行現代學徒制的情況看，但凡效果顯著的必定有一套完整的法治保障體系。法制化與法治化是現代學徒制的應有之義和必然要求，其關鍵和基本前提是形成完備的現代學徒制法律規范體系。本文建議先制定具有行政法規屬性的《現代學徒制條例》，積累經驗，待時機成熟再上升至普通法律層次，其應重點聚焦準確主體定位、完善運行機制和嚴肅法律責任三個基本點。

二、主體定位的缺陷及矯正

現代學徒制的推行需要多個主體協同作戰。撇開國際要素不論，現代學徒制至少涉及到五個主體：政府、行業、企業、學校、學生（家長）。實踐考察發現，這些主體的定位都存在不同程度的缺陷，針對這些缺陷，本文提出矯正思路。

（一）政府從越位到讓位

職業教育從本質屬性上說屬于公益性事業。政府的主要職責是為職業學校創造一個寬松的環境、制定好法規政策、給予大力的資金扶持和賦予學校更多的辦學自主權。行政權力不侵犯學術權力，合理確定權力的邊界，但政府目前習慣以行政手段和方式解決學術問題和教育問題。然而，要使現代學徒制得到健康發展，政府必須轉變職能，保持謙抑性，把更多精力放在營造一個良好的外部環境和提供后勤保障等方面，加大宏觀調控力度，善于運用“有形之手”和“無形之手”，充分尊重職業學校的辦學自主權，注意發揮行業企業和職業院校的重要作用。

（二）行業從失位到上位

行業是連接教育與產業的橋梁和紐帶，在促進產教結合，確保職業教育發展規劃、教育內容、培養規格、人才供給適應產業發展實際需求等方面，發揮著不可替代的作用[1]。行業指導一般指行業協會（學會）對于本行業企業技術規范、經營（執業）行為等行業自律方面的指導性規定?，F代學徒制的推行離不開行業的指導，如行業應提供學徒的培訓計劃、培訓標準、考核要求和資格認定等。而現實是盡管教育部也組建了所謂的59個行業職業教育教學指導委員會，也建立了所謂行業、企業和學校對話等機制，甚至在有色金屬等行業開展混合所有制辦學和現代學徒制試點，但行業的指導、咨詢、評價等作用發揮得并不夠。行業指導要到位，現代學徒制要有效實施，國家必須在法律上明確行業的地位，賦予行業更多的權力，建立更多有利于發揮行業作用的激勵評價機制，同時行業也要加強自身建設，提升服務社會的能力，贏得社會的尊重。

（三）企業從缺位到正位

企業本應成為職業教育的主體，對于職業教育，特別是現代學徒制的實施，在某種意義上說，企業比學校更為重要，如師傅的選任、工作的安排、學徒的培訓計劃和學徒的保障措施等等，都是企業主導的?，F代學徒制沒有企業的深度參與絕對不會取得成功。我國現代學徒制的發展路徑應為先學校占主導地位，逐步過渡到校企雙主體地位，到最終由企業占主導的模式。

（四）學校從錯位到歸位

學校的主要工作本應是以提高人才培養質量為中心，然而學校現在做的工作往往是替政府籌措辦學經費卻能力有限，替行業制定標準卻不合時宜，替企業培養人才卻不合要求，就業質量不高，學生和家長不滿意。職業教育不是學校獨立能完成的，學校一定要從以上繁瑣的工作中解放出來，回歸自己培養人才的主業?，F代學徒制的實施對學校來說面臨的機遇與挑戰同在，更多的是挑戰，它是職業教育人才培養模式的重要變革，學校不僅要研究教育本身的規律，更要研究企業的經濟規律，不能只思考學校的專業建設、課程開發和師資隊伍建設等，更要思考區域經濟社會的發展和產業的發展。

（五）學生（家長）從無位到優位

學生和家長是職業教育最大的利益相關者，從法律角度來說，學生是受教育者，受教育權是作為憲法權利被載明的，家長作為孩子的監護人和孩子學習費用的提供者，應該享有相應的權利，包括知情權、建議權和質詢權等，然而在職業教育施教過程中，由于信息的不對稱和法律法規的不健全或相關信息公開制度沒有有效遵循，學生（家長）所獲取的信息非常有限，得到的權利保障也是有限的。從市場經濟的角度出發，完全可以把學生和家長視為“顧客”，以“顧客”為中心是市場經濟法則的必然要求，他們的合理需求作為提供教育服務的單位或機構是必須優先考慮的。在現代學徒制這種人才培養模式中，學生同時又是學徒，企業的準員工，他們的主體地位應得到學校、企業和社會的充分尊重，立法時應明確學生、學徒的法律地位、權利與義務以及保障，尤其是學校與企業的合作培養協議和學徒合同，應把這兩個合同或協議權利義務固化，并嚴肅違約責任。

三、運行機制障礙及完善

學校、企業和學生是現代學徒制的三個主要利益主體。在當前條件下，學校的核心利益是通過試點現代學徒制來推進人才培養模式改革，提升人才培養質量；企業的核心利益是通過參與試點，獲得符合其需要的優秀技術技能人才；學生的核心利益是獲得更多的企業培訓與實習實踐機會，提升職業能力和實現高質量就業。其中，企業和學生核心利益的實現是學校核心利益實現的前提和最終目標[1]。目前在推行現代學徒制過程中，運行機制存在一些障礙，現代學徒制立法應對這些障礙的排除及運行機制完善作出規定。

（一）利益驅動，解決動力不足問題

對于現代學徒制目前學校比較熱衷，認為找到校企合作的切入點，對提高人才培養質量大有裨益，然而企業和學生動力不足，企業缺乏經濟利益保障，對未來能否留住人才尚未可知；學生也不愿意這么早就確定自己未來的工作崗位，家長往往也不太贊成，行業的熱情也不高，總之缺乏利益驅動或對利益進行合理的分割。現代學徒制得以推行對企業來說至少會有以下利益：第一，為行業企業培養技術技能型人才；第二，為企業樹立在行業內的良好形象，體現企業勇于承擔社會責任；第三，國家對于現代學徒制的企業參與者有一定的政策優惠和資金補助[2]。對于第二、第三方面存在的缺陷，從第二方面來講，企業目前缺乏自律需要他律，在經濟效益占主導地位的大環境下，社會責任感缺乏；而第三方面目前在法律和政策制度等方面比較缺乏，或者說即使有相關規定也缺乏可操作性，僅僅停留在文字層面，所以在立法上要抓住這兩個點有的放矢。而“利益”類似于法律上的“權利”，它是一個“定值”，它的總量是確定的，而且與義務在“絕對值”上是相等的，換句話說，你得到了，他人就要失去，在某種意義上來說，是沒有“雙贏”的，所以利益或權利義務就要在某種價值標準指導下進行分割，所以說利益驅動和對利益的合理分割是解決問題的關鍵。

（二）分層推進，加大資源整合力度

現代學徒制的推行需要整合各方資源，政府、行業、企業、兄弟院校和國內國外資源等等，顯然目前難以做到，政府有這個能力但不夠關注，行業因其所處的境遇沒有這個能力，企業意愿不強，只有學校有這個熱情和認識，卻沒有整合的能力，關鍵沒有一個有效的機制。為此，應從輿論引導層面、法規政策導向層面、政府層面、職業學校和企業層面對現代學徒制與我國職業教育資源進行整合[3]。

1.輿論引導層面

政府應整合全社會資源，加強宣傳與引導職業教育先進理念，繼承和發揚師徒文化，大力開展現代學徒制的宣傳，要樹立正確人才觀，培育和踐行社會主義核心價值觀，著力提高人才培養質量，弘揚勞動光榮、技能寶貴、創造偉大的時代風尚，營造人人皆可成才、人人盡展其才的良好環境。要讓企業充分認識到現代學徒制對于經濟社會和行業企業發展的重要意義，增強企業的社會責任意識。要倡導職業教育終身化，構建學習型社會，形成重視職業教育的社會氛圍，為發展職業教育和現代學徒制掃清意識障礙。

2.法規政策導向層面

其一，加大現代學徒制法律體系的整體和頂層設計，出臺國家關于現代學徒制的政策標準；其二，地方政府出臺具體的政策制度，鼓勵企業參加現代學徒制試點；其三，加強行業組織協會的作用，完善校企合作理事會制度，行業職業教育教學指導委員會負責指導實踐教學標準的制定，促進職業教育“雙證書”制度的落實和融合、等效[4]。

3.政府層面

合理布局職業教育體系，合理確定高中階段職業教育學生比例，在高等職業教育中實行“靈活學制”；強化經費保障，成立由政府主導的職業培訓公共調節基金，對招收學徒進行培訓的企業給予稅收優惠；制定國家通用的行業標準，嚴格執行就業準入和職業資格制度，出臺國家“雙師型”師資（師傅）標準、培養舉措和保障措施等[5]。

4.職業學校和企業層面

社會力量參與職業教育，企業獨資興建職業學院或參股入股舉辦職業院校；職業院校通過合作，強化服務意識，建立和完善職業教育教師到企業實踐制度，幫助合作企業開展形式多樣的技能培訓，校企聯合培養適應現代學徒制需要的師資（師傅）隊伍。

（三）多方激勵，解決機制乏力問題

盡管國家在政策文件中要求相關部門針對現代學徒制出臺相關優惠政策，比如稅費減免、政策優待等，但這些政策更多的只是倡導性的規定，有些政策缺乏穩定性，沒有法律強制性，所以并沒有有效落實，或即使有，在操作性、可行性等方面存在問題，難以奏效。激勵是否有效，還需要有抓手，或者說要項目驅動，完善相關政策，對現代學徒制實行項目化管理。另外，現在對現代學徒制也沒有一個有效的獎勵機制。為此，至少在三個方面要有所作為：一是建立法律政策激勵機制。要研究制定促進現代學徒制的優惠法律政策，鼓勵、支持和推進現代學徒制走向深入。二是建立項目推進機制。對有效促進現代學徒制的職業院校和企業、政府及有關部門應從項目安排上予以重點傾斜，通過項目及項目實施的績效來評價現代學徒制，更主要的是要與資金撥付配套，激發職業學校和企業參與現代學徒制的熱情。三是建立表彰獎勵機制。國家應通過立法，設立專項資金，對在現代學徒制中做出顯著成績和重要貢獻的單位、個人、政府及有關部門定期予以表彰和獎勵。

（四）內外結合，促使控制機制有效

控制一般有內控（自控）和外控（它控）之分，內控機制建設就是一個組織為實現既定目標，防范和減少風險的發生，由全體成員共同參與，對內部業務流程進行全過程的介入和監控，采取權力分解、相互制衡手段，制定出完備的制度保證的過程。外部控制是指運用各種社會監督、約束和懲戒機制促使人們遵守法律和道德，以實現既定的目標。目前現代學徒制的內控和外控機制都存在一定問題，如在內控方面參與主體權利的合理分解、職業學校適應現代學徒制的課程設計、教學內容的變化、教學方式的改革，特別是與之相配套的制度設計，都存在一定的問題；應該說，職業學校長期以來都比較忽視內在控制，沒有有效的內在約束、制約機制，比較重視外延和規模的擴張，特別是職業學校內在質量保障體系一直是薄弱環節。在外部控制方面，政府的監管、行業的監管和社會輿論的監督在有些方面是缺位的，法律的空白必須及時加以填補，加大立法力度、提高立法質量、強化法律執行、加大司法執法監督刻不容緩。

（五）“兩手”齊抓，夯實保障機制基礎

保障機制是為管理活動提供物質和精神條件的機制，也就是說，主要來自于物質與精神兩個方面的支撐條件，物質條件一般包括人財物三個方面；精神條件主要是指理念、思想和作風。現代學徒制的有效實施是一個系統工程，需要物質和精神條件作為保障，物質保障是基礎，精神保障決定現代學徒制的質量與品位，兩者必須統籌兼顧?，F代學徒制在我國目前還處于探索試點階段，無論是物質保障還是精神保障等方面都存在嚴重不足，在物質層面要建立現代學徒制自上而下、由里到外的組織架構，在人員安排特別是師資（師傅）隊伍上給予充分保障，同時在物質設施特別是經費上要給予保障，設立專項資金，建立和規范資金使用程序、加強資金使用績效的評價；在精神層面，要建立一支現代學徒制研究隊伍，加強理論研究和實務研究，充分汲取域外現代學徒制的成功經驗，加以本土化改造，在思想上一定要提高對現代學徒制的認識，消弭社會對現代學徒制的錯誤觀念，積極營造崇尚技能、尊重勞動的社會氛圍，大力宣傳“師徒文化”。

四、強化法律責任，構建責任體系

（一）責任缺失與“軟法之治”

法律相對于政策之所以更有效，是因為法律的實施有國家強制力作為保障。按照一般法理，一個完整的法律規范至少有三個要素構成：假定、處理、制裁。一個沒有制裁的法律規范是不完整的，在實施上也會大打折扣。而現在有些法律規定就缺乏這些內容，這一點在教育法領域表現得最為突出，如《教育法》《高等教育法》和《職業教育法》都缺乏相關規定，即使2015年12月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過的關于修改《中華人民共和國教育法》《高等教育法》的決定，增加了有些可操作性的懲罰性規定，如關于國家考試的作弊處理等，但并沒有徹底改變被戲稱為“軟法”的現實，這個“軟法”與法學界興起的“軟法”研究是不同的，軟法研究者認為，軟法（soft law），是指那些不能運用國家強制力保證實施的法規范。法作為一種社會關系的調節器，應當區分各種社會關系秩序化的難易程度選擇強弱有別的規范去調整，濫用國家強制不但會浪費法治資源，還會損及法律之治的正當性。建設法治國家，特別是法治社會，要倚重軟法之治，現代法治應當尋求更多協商、運用更少強制、實現更高自由。事實上，伴隨著公共治理的崛起，軟法與硬法正在發展成為現代法的兩種基本表現形式，法正在從傳統的單一的硬法結構朝著軟硬并重、剛柔相濟的混合法模式轉變[6]。

但基于目前中國教育法治現實，法律規范體系不完整、落后，法律規范的三要素欠缺，執法、司法體系不嚴肅，法律監督體系不嚴密，法律保障體系不到位等，當務之急最主要的工作是使教育的法律規范體系完整、法律規范要素完備起來，特別是法律規范要“硬化”，待經過一定時期的法治實踐，公民的法治精神慢慢養成，當大家把遵從法律、崇尚法治作為一種習慣時，才可以慢慢將法律“軟化”?，F代學徒制作為現代職業教育實現健康發展的關鍵舉措，在立法起步階段，一定要注意克服以往教育法律的“軟骨病”，一定要強化法律責任，樹立法律權威。

（二）嚴肅責任，違法必究

法律責任是指法律關系主體違反法律規定所應承擔的不利法律后果，有民事責任、行政責任和刑事責任之分。針對不同主體承擔法律責任的主要方式應有所不同，對政府的違法行為主要以承擔行政責任為主，民事責任和刑事責任為輔。其違法主體可以分為兩類：政府或其職能部門；政府公職人員。對于前者違法行為主要又可分為具體行政行為違法和抽象行政行為違法，對于具體行政行為違法，受害人或行政相對人可通過行政復議或行政訴訟來救濟，對于抽象行政行為應規定“違憲審查”或“司法審查”。對于政府公職人員違法行政，輕者按照行政隸屬關系可給予行政處分；重者可以追究刑事責任，實行“雙罰制”，即對政府公職人員所在單位判處罰金，對其本人判處刑罰；若給行政相對人造成損害的，可以附帶民事訴訟，承擔相應的民事責任。對于行業企業、學校和學生（家長）的違法行為，則也應以行政責任為主，民事責任和刑事責任為輔，但對于它們的違法行政責任更多地采取外在強制的行政處罰，但處罰的種類各有側重，如財產罰的罰款和申誡罰的警告、通報批評具有一定普適性，但行為懲罰，如責令停產、停業或暫扣或者吊銷許可證和營業執照只適用于行業企業和學校，而人身罰的行政拘留，因為此是最嚴厲的行政處罰，除非有相關法律的特別規定，一般不得適用。

（三）以行政責任為主，構建責任體系

既然提及法律責任有民事責任、行政責任和刑事責任之分，前已述及三者的關系、責任形式、各自特點和適用范圍，但三者責任以誰為主，仍懸而未決。要解決此問題，必須明確兩點：其一，《現代學徒制培訓法》或《條例》所隸屬的法律部門；其二，現代學徒制相關法律關系主要參與主體的屬性。關于教育法，或者說職教法及相關法律法規其隸屬的法律部門，盡管法學界有各種解釋，但通常來說認為屬于行政法的范疇，既然屬于行政法的范疇，其違法行為所承擔的法律責任，當然應以行政責任為主；關于現代學徒制的主體，前文已述及主要包括政府、行業企業、職業學校、學生和家長，盡管從法律或應然角度來說，這些主體法律地位是平等的，但從中國職業教育的現實和實然角度來說，政府、行業企業、職業學校處于主導地位，學生和家長處于從屬地位，政府的違法行為，其作為行政機關，無論其是政府或其職能部門，還是相關公職人員違反行使職權或不作為，其當然承擔的主要是行政責任；行業協會有一些是由政府機關改制而來，即使不屬于此類型，大多數都具有政府背景，或承擔政府的某些職能，同時其作為組織，政府應對其加強管理和引導，因此其違法行為也應以行政責任為主；企業和職業學校作為現代學徒制的最重要主體，其接受行政機關的指導和監督是必然的?？傊?，現代學徒制的順利推進，在立法層面，相關法律條文中必須對相應的違法行為進行明晰，構建以行政責任為主，民事責任和刑事責任為輔的法律責任體系。

參 考 文 獻

[1]王子南，馮水蓮.現代學徒制與我國職業教育整合的探索研究[J].職業教育，2013（7）：10-12.

[2]杜啟平，熊霞.高等職業教育實施現代學徒制的瓶頸與對策[J].高教探索，2015（3）：74-77.

[3][5]張啟富.高職院校試行現代學徒制：困境與實踐策略[J].教育發展研究，2015（3）：45-50 .

[4]教育部關于充分發揮行業指導作用 推進職業教育改革發展的意見[Z].教職成[2011]6號.

[6]羅豪才，宋功德.軟法亦法：公共治理呼喚軟法之治[M].北京：法律出版社，2009.