對成立銀監會改革的述評

央行承擔金融監管職責行得通嗎？

其實，中央銀行承擔金融監管職責，一直有相應的理論基礎和實踐經驗。美國經濟學家弗里德曼在《貨幣穩定論綱》（1959）中認為，履行支付結算和防止相關欺詐行為的特殊困難性，使得貨幣政策和銀行業的監管高度相關。同時，由于貨幣的廣泛滲透性，使銀行業對國民經濟各個產業都會產生重大影響，要使貨幣政策達到預期目標，必須與對銀行業的監管相配合。1986年，弗里德曼在《政府在貨幣體系中有作用嗎？》中，再次強調了這樣的觀點。

《中國經濟周刊》視覺中心 首席攝影記者 肖翊I 攝影

此外，還有觀點認為，盡管實施貨幣政策職能和金融監管責任有時會沖突，但只有中央銀行能有效協調這兩項職能。首先，貨幣政策的有效實施要通過金融機構，主要是銀行的傳導才能實現。為此，必須充分了解金融機構運行情況的信息。由中央銀行承擔金融機構監管職責，是及時、準確獲取這一信息的有效途徑。其次，在實施金融監管方面，中央銀行具有特殊的信息優勢。中央銀行是銀行的銀行，扮演著銀行業的票據清算、準備金存放、再貼現和最后貸款人的角色。這使得它能夠及時獲取金融監管所必需的信息。

2010年3月，美聯儲主席伯南克在眾議院金融服務委員會聽證會上作了“美聯儲在銀行監管中的作用”的說明。他解釋，首先，美聯儲具有廣泛的專業知識，是唯一適合監管大型、復雜的金融機構，并解決其安全和穩健性風險以及整個金融體系穩定性風險的機構。二是美聯儲參與對各種規模銀行的監管能夠顯著提高其履行中央銀行職責的能力。特別是通過監管，美聯儲能在第一時間全面獲得金融機構的運行和風險情況，這些資料對于制定貨幣政策極其有價值。三是美聯儲的中央銀行職責及其監管能力的提高對于應對金融危機至關重要。不僅是這場危機，諸如1987年股災和2001年的“9·11”恐怖襲擊事件，也都證明了美聯儲在處理威脅金融穩定實踐中的作用是不可或缺的。

人民銀行對銀行業的監管實踐證明有成效，歷史上多年積累的金融風險逐步化解。國有獨資商業銀行不良貸款持續下降。1994年對商業銀行開始實行以風險管理為核心的資產負債比例管理。1998年發行了2700億元特別國債，補充資本金。1999年組建4家金融資產管理公司，專門收購不良資產。2002年開始 ，實行貸款質量五級分類制度、審慎會計制度和經營信息公開披露制度。這些措施取得明顯效果。從2000年，我國4家國有獨資商業銀行不良貸款首次出現凈下降。2001年和2002年持續出現不良貸款余額和比例雙下降。同時，非銀行金融機構高風險狀況得到有效控制。依法撤銷了一批嚴重違規、不能支付到期債務的金融機構。

現實中央行與銀監會工作內容密不可分

實踐證明人民銀行和銀監會在很多領域履職密不可分，許多政策聯合發文。在支持產業發展方面，2007年—2008年共同發布《關于加強和改進對奶業金融支持工作的通知》《關于做好金融服務促進我國奶業持續健康發展有關工作的通知》。在加強房地產管理方面，2007年—2008年聯合作出《關于加強商業性房地產信貸管理的通知》《關于金融促進節約集約用地的通知》。在政策性信貸方面，2004年—2005年共同要求認真落實國家助學貸款新政策，保證高校貧困新生順利入學，出臺《關于加快落實國家助學貸款新政策有關事宜的通知》。在應急救災方面，2008年共同作出關于全力做好地震災區金融服務工作的緊急通知，關于做好汶川地震災區農村居民住房重建信貸服務工作的指導意見，關于汶川地震災前貸款因災延期償還有關政策的通知。

同時，在許多調控管理方面，也會不可避免地對對方有關政策提出意見。2008年，時任銀監會主席劉明康發表《慎用“三率”調節流動性》指出，要審慎運用利率、匯率、存款準備金率等政策工具調節流動性，應加大公開市場操作力度，對沖過剩流動性。同時，人民銀行穩健貨幣政策的一個重要內容就是要防風險。制定差額存款準備金率的重要參數就是銀行資本充足率、不良貸款率等監管部門重點監測和指導的指標。

筆者贊同中央銀行應加強實施宏觀審慎管理，充實有關監管職能的意見，但并不贊同中央銀行將銀行業監管職能分離曾一度與我國金融發展相適應，2008年國際金融危機爆發使我們有必要借鑒國際金融改革經驗來反思我們的金融體制改革的觀點。筆者認為，自2003年分設起，體制弊端就已顯現。即使監管職能分離方案的提出者之一、國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員魏加寧也很快意識到體制改革并沒有達到預期效果。“當初，我們主張將貨幣政策與銀行監管兩項職能相對分離，一個重要理由就是希望銀行監管力度能夠保持相對穩定，以防止銀行監管力度跟隨銀根的松緊而同步振蕩。但令人遺憾的是，在此輪宏觀調控中，銀行監管最終還是跟著宏觀調控走了，甚至沖到了宏觀調控的‘第一線。”“為了推動市場發展、維護市場繁榮，監管部門有時就不得不進行‘托市或‘護短，從而導致監管部門在不知不覺中被監管者所‘俘獲，成為被監管者的利益代言人。”

總之，應充分根據中國國情研究制定金融監管改革方案，借鑒經驗而不是模仿做法。我國歷史上兩次體制改革都是在借鑒國際經驗基礎上研究制定并實施的。下一步金融體制改革究竟如何借鑒值得反思。既要看發達國家如何改革，更要看發達國家改革的政治經濟背景、文化和體制環境。應認清哪些問題必須通過體制改革來解決這一重大原則問題。體制改革猶如動外科手術，必須是內科等其他方法不能解決而必須采取的措施。一旦改革，即使認識到問題，也受各方面因素影響，糾正難度比較大。例如，此次關于是否參照英國模式成立專門行為監管部門應進一步深入論證。有研究提及，改革后的英國金融監管體制包括金融政策委員會、審慎監管局和金融行為監管局（FCA）。FCA保持獨立，負責包括銀、證、保在內的所有金融機構的行為監管，除包含金融消費者保護內容外，也包括對金融市場銀行定價行為的監管。FCA是與英格蘭銀行相分離的獨立并列機構。筆者認為，行為監管局可專門設立，但不應脫離央行而獨立存在。首先，眾所周知，2008年國際金融危機凸顯金融消費者權益保護不足問題。保護金融消費者權益，對于提振金融消費者信心、維護我國金融體系穩定具有重要意義。應對處理次貸危機的美聯儲主席伯南克在總結工作得失時提及，美聯儲在監管過程中犯的一個失誤，就是消費者保護做得不夠好。美聯儲應當向住房抵押貸款人提供一些保護，這樣至少可以減少一部分房地產泡沫后期的貸款違約，但由于種種原因，未能將損失降到最低。這表明，對金融消費者保護什么，如何保護，是央行應思考的重大問題。其次，行為金融關注的羊群行為等，實質是中央銀行自存在起就關注的金融恐慌問題。恐慌是由于大家對金融機構失去信心而引起，具有自我實現的特點，常常會帶來更普遍擠兌或更大范圍的金融體系恐慌。中央銀行的職能之一，就是為應對金融恐慌等危險時，向金融系統注入資金，支付給儲戶和短期借款人，從而穩定局勢，結束恐慌。

（作者柳鴻生工作單位為中國人民銀行沈陽分行，本文僅代表作者個人觀點，與作者所在單位無關。）