貴州省水利工程征地補償單價制定

羅　政

(貴州省水利水電勘測設計研究院,貴州 貴陽 550002)

貴州省水利工程征地補償單價制定

羅政

(貴州省水利水電勘測設計研究院,貴州 貴陽 550002)

摘要：較長一段時間以來，水利工程征收土地補償補助單價與其他建設項目存在差異，主要體現在耕地補償執行16倍法還是執行地方政府公布價格。本文在分析貴州省水利工程征收土地補償補助單價編制及執行情況的基礎上，提出了征收土地補償補助單價制定的建議。

關鍵詞：新時期;水利工程;征地單價制定

土地征收關系到國家、集體和個人的利益沖突和利益平衡，對社會影響深遠，其中征地補償補助標準是被征地者關心的問題之一。根據國家現行政策規定，水利工程和其他類型項目征收土地，主要是征收耕地補償補助和有關稅費執行標準存在一定差異。在項目審批和執行中，由于同一區域不同類型項目征地補償補助標準差異導致被征地對象反響較大，矛盾突出，征地困難等實際問題。2015年中央一號文件提出“節水供水重大水利工程建設的征地補償、耕地占補平衡實行與鐵路等國家重大基礎設施項目同等政策”，給水利工程征收耕地補償補助標準調整帶來了契機，但由于水利工程征地補償標準制定的主要依據《移民條例》尚未修訂，研究和分析不同類型項目征收土地補償補助標準差異，探索新形勢下水利工程征收土地補償補助標準有著較強的現實意義。

1不同類型征地補償補助政策

1.1水利項目

為消除水害和開發利用水資源，大中型水利工程作為公益性或準公益性項目，一直是我國重要的基礎設施建設項目。水利工程具有建設周期長、占地范圍廣、征地損失大、征地補償補助費占工程總投資的比重較大等特點，其建設可能使被征地對象全部失去或大部分失去土地等資源。大中型水利工程實行開發性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的辦法。2004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第五十一條規定：“大中型水利、水電工程建設征收土地的補償費標準和移民安置辦法，由國務院另行規定。” 2006年國務院令第471號頒布了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(即移民條例)，其第二十二條規定：大中型水利水電工程建設征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產值的16倍。土地補償費和安置補助費不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高標準的，由項目法人或者項目主管部門報項目審批或者核準部門批準。對應的征地安置方式為有土安置為主、其他安置為輔，包括近年來各地探索的征收耕地長期補償(逐年補償)方式。

較長一段時期以來，貴州省大中型水利工程，甚至于小型水利工程建設征收耕地審批投資基本執行的16倍法，其他土地執行政府公布的補償補助標準，耕地占用稅基本全額征收，耕地開墾費按最低標準的80%繳納，暫不計列社會保障費。符合規定的移民人口在國家核定后自搬遷之日起后期扶持20 a。移民條例規定的不能提高生產生活水平，“需提高標準的”這一條在項目審批中，執行效果并不理想。

1.2其他類型基礎設施建設項目

依據2004年國務院出臺的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)，要求：“征地補償做到同地同價,國家重點建設項目必須將征地費用足額列入概算。” 所謂同地同價，即指在同一區片內,不同種地的征地補償標準相同,且不因征地目的及土地用途不同而有差異[1]。貴州省2010年發布了征地統一產值標準和區片綜合地價，除水利水電工程外，公路、鐵路、機場等基礎設施建設項目征收耕地補償補助標準按政府公布的價格執行，即同地同策法(或同地同價法)，耕地占用稅按規定計列，其中交通項目按2元/m2征收，同時繳納社會保障費。執行同地同策耕地補償補助標準在耕地年產值標準的18～30倍之間，執行片區價的區域還可能更高。同地同價政策對應的移民安置方式大多為一次性貨幣補償方式,相對于水利水電工程移民安置規劃中的種植業安置、社會保障安置、長效補償安置等多元化安置方式，同地同價政策安置較為單一[2-3]。

1.3水利項目審批和執行中的困惑

從審核審批角度看，移民主管部門審核報告時，執行同地同策標準，或按16倍法計算后，通過資金平衡補充16倍法與同地同策之間的差額；發改委部門或水利部門審批項目時批復的投資執行16倍法；項目投資存在“兩張皮”的問題，在具體執行中，各地做法不一，但主要執行同地同策法，即因征地中工作難度較大，項目業主或地方政府在具體兌現耕地補償補助費時，按當地政府公布的價格執行，將來可能面臨投資缺口和審計困難。

2兩種方法變化及對比

從貴州省征地實施實際看，無論采取16倍法還是同地同策法，除耕地外的其他土地基本執行當地政府公布的價格，沒有差異，價格的不同主要體現在耕地。由于補償補助倍數普遍有所提高,同地同價政策下水利工程各類土地的補償標準較現行的16倍補償補助標準均有所提高,總體增幅為73%[4]。本文選取貴州省年產值最高和最低兩種標準所在縣區，以征收1 hm2耕地進行比較分析見表1。由表1可知，在測算耕地年產值及補償標準時，各地差異較大。16倍法耕地補償補助標準在20.06～43.22萬元/hm2之間，同地同策法計算的結果在28.5～64.84萬元/hm2之間；兩種方法計算結果表明，采用同地同策法比16倍法計算補償補助費，單位公頃增加投資7.44～21.62萬元，增幅最低的僅為6%，最高增幅達63%。單價及增幅差異大的原因在于各地測算耕地年產值及補償補助標準時，個別地方為不影響地方基礎設施建設項目，有控制耕地年產值和壓低補償補助倍數的做法。耕地補償補助倍數最低的僅18倍，最高的30多倍，執行區片綜合地價的區域，補償補助費用標準總體高于所在區域同地同策法計算結果，全省最高的是貴陽市云巖區為180萬元/hm2,最低的是納雍縣為34.5萬元/hm2。

表1　兩種方法單位公頃補償費比較

本文收集整理貴州省近期建設或開展前期工作的18個大中型水利工程進行比較分析(見表2)，由于各地現行耕地價格差異，在不同項目間采取不同方法計算投資增幅各異，投資增幅在12.38%～82.5%之間，項目征收耕地比重越大投資增加的比重越大。

表2　部分水利工程征收耕地投資變化情況

水利工程沒有享受耕地占用稅優惠政策。目前水利工程征收耕地等農用地征地占用稅為全額征收，貴州平均稅額為20萬元/hm2,而鐵路、公路、機場等基礎設施項目執行稅額為2萬元/hm2,相差18萬元/hm2。當項目征地面積中耕地比重較低時，采用同地同策法投資增加幅度較小。若水利工程執行耕地占用稅同等優惠政策，兩種方法投資相當。

在耕地開墾費方面，貴州省水利工程投資計列時，基本按最低標準的80%執行，且基本未計列社會保障資金，而其他項目征地繳納社會保障資金。征收土地執行同地同策(補償、耕地占用稅、耕地開墾費、社保資金)，水利工程征地投資在現行16倍法基礎上將大幅度增加。某縣水利工程和公路項目征收1 hm2耕地費用比較見表3。

表3　某縣水利工程、公路工程征收耕地費用比較表

3水利工程征收土地補償補助標準制定面臨的問題

16倍法執行中面臨諸多困難，群眾難理解，業主難實施。在同地、同年不同期開工的項目中，由于不同設計單位測算的耕地畝產值也不盡相同，這為以后工程征地補償的實施埋下隱患，同時也會帶來許多社會不穩定因素[5]。當同一區域同時建設不同項目時，出現相同地類不同價格(如安順市同期建設的黔中水利工程與高速公路耕地補償價格的差異)，甚至出現了同一承包戶同時期建設不同類別項目價格不同的極端案例(如六枝特區黔中樞紐、輸水區及其他項目同時涉及某農戶承包地時價格不一)。這是由于執行公布的年產值、近三年測算的年產值帶來的差異。國家審查項目按近三年測算的年產值，省內審查項目要求年產值采用省級政府公布的年產值，對個別市州近年新測算公布的年產值不予采用。執行同地同策后后期扶持與繳納社會保障資金間的矛盾。提高標準，利于今后開工建設項目征地、不利于已開工建設項目，會引起攀比和反彈，增加水利工程投資，目前形勢下對部分項目可能造成融資困難而影響建設。

4結論

修訂土地法或移民條例，不再強調水利工程移民群體的特殊性，執行同地同策，繳納社會保障資金，由政府統籌安排失地農民社保問題。結合城鎮化建設、新農村建設創新移民安置模式。合理確定提高標準的時間節點，對已開工建設但尚未完成全部征地的，合理提出節點時間前后標準協調機制。

貴州省目前執行的耕地年產值標準為2010年公布的標準，按三年調整一次年產值的要求應盡快進行調整，在調整中合理調整耕地年產值及補償補助標準倍數。合理調整年產值標準及補償補助倍數劃定區域，避免范圍太廣(縣級為單位)或過窄(村為單位)。水利工程調整執行同地同策、并逐步實施社會保障政策，取消后期扶持政策。執行同地同策后水利工程征收耕地補償補助費將有較大幅度提高，鑒于水利工程公益性或準公益性的特點，調整水利工程耕地占用稅標準，統一按2萬元/hm2計列。

長時間以來水利工程征收耕地16倍法與其他基礎設施建設項目征地標準存在差異，面臨審批和執行“兩張皮”問題。研究并制定好補償標準對于征地補償能否順利實施，對今后水利工程建設起到尤為重要的作用。國家層面應盡快修訂國務院第471號令及水利水電工程移民安置規劃設計規范，貴州省也應盡快調整征地統一年產值和綜合區片地價相關文件，以滿足新形勢下水利工程征地工作需要。

參考文獻：

[1]吳小益，劉新，王志成.江西省水利工程現行征地補償單價的編制及建議[J].江西水利科技,2015,41(2):153-156.

[2]楊瑞璟,楊貴平.關于水電工程征地移民頂層設計問題的思考[J].水力發電，2015,41(5):21-25.

[3]陳軍明.高州水庫灌區續建配套與節水改造首期工程征地補償標準探討[J].水利科技與經濟，2015,21(7):26-29.

[4]李磊,刀海婭,羅濤.云南省水利工程建設征地移民安置規劃概況和存在的問題[J].中國水利，2015(17):55-56.

[5]張蔚,王文奇.水利水電工程建設征地移民安置中的集體土地補償問題分析與建議[J].中國水能及電氣化，2011,33(11):33-36.

作者簡介：羅政(1977-),男,布依族,高級工程師,主要從事環境保護、水土保持、水利水電工程移民方面的工作。

中圖分類號：D632.4

文獻標志碼：A

文章編號：2096-0506(2016)06-0075-04