治理結構視域下高校財務管理探索

裴英竹

(梧州學院，廣西　梧州　543002)

治理結構視域下高校財務管理探索

裴英竹

(梧州學院，廣西梧州543002)

[摘要]巨額財政存量資金沉淀財務賬戶與巨額銀行貸款并存的矛盾，體現了高校發展與債務風險及財務管理存在相悖性。高校債務、學費上漲及財政存量資金，觸發人們對高校財務管理與治理結構問題的思考。文章以論述當前高校財務管理現狀為切入點，分析研究治理結構對高校債務及其財務管理的影響，從高校內部和外部治理結構角度探討促進高校健康可持續發展的財務管理體系。

[關鍵詞]財務管理；治理結構；高校

一、引言：對高校財務管理與治理結構問題的思考

教育部把“開展化解高校債務風險工作”作為2009年度工作要點，并于當年與財政部聯合出臺《關于減輕地方高校債務負擔化解高校債務風險的意見》后,對于高校“4500億元以上”的巨額借債→政府以納稅人的錢兜底買單化債，一度成為社會各界對我國高等教育由精英向大眾化轉型發展過程中高校財務風險和財務管理問題關注的熱點問題。2014年初，多個省市區陸續發布普通高校學費上調(部分省區平均漲幅高達50%)的信息，更被指一邊“亂花錢”，一邊“喊缺錢”，一邊“不差錢”——據有關統計數據顯示：某省高校財政存量資金高達十幾億躺在賬戶上，更是觸發了眾人對高校財務管理與治理結構的質疑。眾多專家學者對上述問題尤其是財務管理問題進行分析研究，認為引發當前高校巨額債務及其財務風險的因素較多，比如高校治理結構、高校預算績效評價、高校財務管理水平等因素。本文擬從治理結構角度對當前高校財務管理機理進行分析探討，試圖破解高等教育發展與債務風險及財務管理相悖性問題。

二、當前高校財務管理現狀

從經濟學角度分析，作為非營利組織性質的公益性事業單位，高校基于教育撥款政策和成本分擔機制的面板，以財政撥款為資金來源主渠道且精細化預算管理的高校，理論上不應該存在顯性的財務風險或財務危機問題。而事實是，隨著高等教育毛入學率從擴招前1998年9.8%的精英教育發展到2014年約37.5%[1]的大眾化教育，高校財務管理卻因學校非常規發展而面臨著諸如融資、投資、信貸、信用、現金流量、內控缺失等諸多風險，出現了發展規劃與財務戰略不協調的問題，可支配財力、資金運行能力、資金償債能力和學校可持續發展潛力受到巨大沖擊，甚至令一些高校“負債累累”舉步維艱。高校的發展速度、資金“瓶頸”、債務風險與財務戰略選擇問題，不僅是高校財務管理問題，還影響到我國高等教育可持續發展。目前，高校財務管理現狀及其問題主要表現在以下幾個方面。

(一)超常規發展，財務內控缺失

高校內控缺失主要源于盲目定位下的非理性發展擴張和超常規基建的巨大投入。毋容置疑，跟隨擴招政策，高等教育迅猛發展過程中確實出現了設備不足、教室短缺、食宿設施緊張、校園擁擠、人滿為患等現象。由此可見，加大財政投入和適度的基建投入是必要的。然而，有的地方政府或高校在擴招帶來政績和利益驅動以及本科教學評估制度設計下，趁機擴建或遷址重建，“大學城”和豪華校園背后的攀比之風可見一斑，由此引發的資金缺口加大，舉債成風。基建擴張和豪華校園背后隱藏著高校財務失控和巨額債務等多重風險，已直接威脅著高校財務安全。

(二)財務債務沉重，信用度經受考驗

為解決高校擴招后人滿為患所帶來的基建項目擴張及其資金的“瓶頸”問題，幾乎所有建設中的高校都實施融資貸款舉措，融資負債飚升，貸款額度越來越大。據了解，一些高校舉債達30多億元，個別高校資產負債率超過70%-80%，甚至資不抵債，學雜費收入不夠利息支出，一旦遇到貸款到期或不能“貸新還舊”，資金鏈隨時可能斷裂。盡管2009年及此后幾年財政資金“化債”，但很多正在建設期的高校債務“窟窿”仍無法填補。高校債務風險不僅令其身陷泥潭，未來財務結構趨向惡化，而且有可能將風險轉嫁給銀行、政府、教育受益者等利益相關者身上，引發的信用危機和財務風險可能轉化為財務危機，并由此波及財務戰略與安全。

(三)辦學經費不足，資金來源渠道窄小

近10年來，在財政收入占GDP的比重不斷上升的景況下，財政性教育經費基本徘徊在3%左右，2012年首次實現教育經費占GDP 4%的1993年的既定目標，但隨后，這一比例呈下滑趨勢。此外，根據統計數據顯示，地方高校教育經費基本到位率為58%，27%的高校辦學經費未到位或難以到位，約15%的高校政府撥款不能到位，尤其是西部欠發達地區，生均撥款水平最低為2700元，與發達的東部地區最多達10000元以上的相比，相差3倍多[2]。高校辦學經費主要來源于財政撥款、學費收入、社會捐資等。在政府對高等教育投入遠遠跟不上高等教育改革與發展之需以及嚴控收費標準的情況下，高校資金供求矛盾日益突出，融資態勢與財務風險不斷增大。

(四)產權不清，資產資源流失嚴重

從委托代理理論分析，高等教育“準公共產品”社會屬性，決定了政府是高等教育的出資者和所有者，高校僅是高等教育受托方。而事實是，高校集產權所有者的委托人與代表管理者的受托人于一身。現行體制機制下，高校國有產權虛置和產權代表缺位，導致產權不清。一旦高校內部監督和政府相關監管職能部門缺乏對高校經濟活動及時有效的監控，容易出現高校鋪張浪費以及國有資產流失的現象，從而使得財富積累受到削弱，后備資金嚴重不足。

(五)資金使用率低，財務管理水平不高

在現代大學制度建設和大學治理完善過程中，高校財務管理必須與時俱進，研究制定促進高等教育可持續發展的財務戰略規劃，不斷提升財務管理績效，尤為必要。然而，以某省為例，據我們調查分析29所高校的情況，僅有58.6%的高校制定了財務戰略規劃,而其中真正具體落實的不足71%。面對學校辦學規模增大、投資規模擴大、辦學層次復雜、管理環節增多、監控難度加大、經營風險增多、利益關聯主體復雜等因素，以及辦學自主權擴大和資金約束多樣性等特征，一些高校財務戰略與高校發展規劃不協調，財務管理工作缺乏前瞻性、指導性和長遠性的長期目標謀劃，未能及時研究制定與辦學目標和高校發展戰略相協調的財務發展遠景，高校財務行為和活動軌跡缺乏切實可行、行之有效的財務戰略規劃體系，從而出現了巨額債務與財政存量資金崎高等自相矛盾的怪象，降低了資金使用績效與財務管理水平。

三、治理結構下高校財務管理機理的分析

高校治理結構包括外部治理結構和內部治理結構(見圖1)[3]。現行體制機制和法律法規的缺陷，導致我國高校治理結構不完善，對高校財務管理存在較大的負面影響。分析研究治理結構對高校財務管理機理的影響，有助于厘清和構建高校財務管理體系架構及進一步改善財務管理的路徑。

圖1　高校治理結構圖

(一)高校外部治理結構分析：高校管理體制滯后

從高校外部治理結構看，盡管1993年中共中央、國務院發布的《中國教育改革和發展綱要》明確指出“在政府和學校的關系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學校的權利和義務，使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體”，1998年通過的《中華人民共和國高等教育法》也再次強調了高校法人資格，但實際上高校法人地位僅是名譽性的無實體內涵的法人代表，包括規劃機制、投資機制、監管機制、競爭機制等在內的高校管理體制和內部運行機制本質上仍然是計劃經濟的國家統管模式，人、財、物控制權尤其是人員編制、經費投入與使用、財產管理等仍然掌握在政府部門，而且政府仍然對高校生存與發展承擔無限連帶責任(如政府兜底買單的債務償還責任)。因此，從外部性和委托代理關系看，高校的責、權、利無法統一。其后果是：一方面因政府監控不到位引發高校非理性發展和盲目借貸，造成高校巨額債務和財務風險；另一方面不但挫傷了高校科學理財的積極性和主動性，而且也助長了高校“子債父還”外延擴張“不吃虧”的財務理念，為高校債務風險和財務管理埋下了安全隱患。

(二)高校內部治理結構分析：高校內部運行機制缺失

從高校內部治理結構看，近年來，盡管一些高校成立了董事會，但真正發揮作用的不多。董事會是由學校“一把手”或主要負責人擔任，黨政機構重疊，職能權力交叉，政治領導、行政管理和學術管理三者往往混為一體，無法在各自區域內合理分離并有效行使職責及相互制衡。這種缺乏有效的權力監督機制尤其是高校總會計師職能缺位下的“內部人”“自己人”式的董事會在高校治理結構中無法體現其績效。因目前高校仍然實行行政化管理模式，行政領導集產權所有者的委托人與代表管理者的受托人于一身，發展規劃、戰略布署以及辦學層次、教學改革、專業設置、建設規模、預算、籌資、投資、經費使用等重大事項往往是由高校頂層決定的，上級主管部門則僅處于形式上批準和備案的次要地位，因其缺乏事前監控，來自所有權的外部經濟監督往往被弱化或滯后。這種內外夾攻的治理結構缺位的后果，從全局上看就是權力失控、決策失誤、行為失范、監管失守，從局面上看就是高校內控缺失和盲目擴張下巨額融資的反科學“發展觀”以及財務危機。

四、治理結構視域下高校財務管理體系構建的思考

有效的高校治理結構是高校可持續發展和財務管理體系的根本保障。加強財務管理，強化預算管理，嚴格風險管理，實施績效評價。高校治理的前提是落實內部控制。發揮內部控制結構要素整體職能效應，有助于高校規范財務行為，預防或杜絕財務安全隱患。構建促進高校健康可持續發展的財務管理體系，必須把高校內部治理結構與外部治理結構有機地結合起來，把影響高校財務管理元素延伸到更高層次，才能真正對癥下藥并行之有效。

(一)建立現代大學制度，優化財務管理環境

高校的治理結構是當代中國高校制度的核心問題。現代大學制度的本質和核心是高校治理結構。去掉高校行政化和市場化元素，建立黨委領導、行政管理和學術管理互動協調、各司其職的“教授治校”和“民主管理”的現代大學制度，認真貫徹落實中共中央辦公廳《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》(2014)，公布權力清單，把黨務、行政、招生、教學、科研、建設、后勤等管理權力和責任明確劃分，把權力關進制度的籠子，從制度上推進高校民主管理和依法理財；成立高校理事會、董事會、監理會，在高校內部構筑決策、執行和監督彼此分離又相互制衡的治理結構機制，并充分發揮理事會、董事會、監理會對學校運行情況監督、制定有關整體建設發展規劃、審核批準經費預算和投資項目的功能作用；推行總會計師制度，參與學校重大財經管理活動和重要經濟問題的研究與決策，加強對預算、籌資、資本、投資、資金管理以及成本控制、績效評估等財務管理，減少或杜絕高校非理性發展和巨額融資，確保財務安全和高等教育健康可持續發展。

(二)拓寬辦學資金渠道，提高可支配財力

按照國際慣例，高等教育經費來源主要以政府撥款為主。聯合國有關機構的統計資料表明，一個國家正常用于教育投資應占國民生產總值的6%左右，發達國家達到9%，世界平均水平為4.5%。《中華人民共和國高等教育法》規定，政府是提供高等教育準公共產品的第一責任人，而且1996年原國家教委出臺的《高等學校收費管理暫行辦法》“高等學校學費占年生均教育培養成本的比例最高不得超過25%，具體比例必須根據經濟發展狀況和群眾承受能力調整到位”，進而言之，高等教育成本主要由政府承擔而不是靠上漲學費加重學生負擔，即便財政再困難，高校負債再多，學生承擔的比例也不能突破25%這條政策“紅線”。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020)》明確提出要“建立和完善確保教育優先發展的以政府投入為主、多元化的教育經費投入機制”。因此，進一步完善高等教育多渠道籌資機制，以政府為平臺，運用財稅、金融、財務手段，引進民間資本，建立教育銀行，發行教育彩票，設立教育發展基金，擴大高等教育資金來源，構建符合市場經濟體制和公共財政體制的教育撥款政策和成本分擔機制與社會基金多方結合的高等教育多元化投資融資機制，確保高校的辦學經費和必要的發展資金，提高高校可支配財力和財務的安全度。

(三)科學制定財務戰略，提高穩健理財能力

高校內部治理有效性的前提是合理定位，科學發展，突出辦學個性與特色，走內涵發展之路。科學制定“合理規劃，量力投入，理性擴張，穩步發展”的發展規劃與財務戰略，完善內控制度，適度控制發展規模，樹立把辦學觀念、制度政策與財務管理運行機制融于一體的發展理念。一方面，政府要適當控制高校發展規模，積極引導高校從大規模擴張的外延發展轉入提高教學質量的內涵發展；另一方面，高校要樹立穩健理財觀念，強化風險管理，充分運用內控制度和治理結構效能，對于重大經濟決策(如學校發展規劃、項目建設、投資融資等)和重大財務事項，實行集體決策與聯簽制度，發揮會計內控的防御性控制功能，防止出現重大風險漏洞或安全隱患，切實提高穩健理財的能力。

(四)改革創新體制機制，提高管理績效水平

1.修改完善《中華人民共和國高等教育法》

確立高等學校法人地位，落實高等學校辦學自主權，完善高等學校內部治理結構與自我約束、自我規范行為，保障高等學校依法自主開展教學活動、科學研究、技術開發和社會服務，使高校在“無為管理”中實現“無為而治”。

2.參照現代企業制度，探討市場經濟體制改革下高校股份制改革

即高校資源財產仍屬國家所有，國資委或教育行政部門設立高校資產管理機構，實現財產所有者委托人與代表管理者的受托人職責分離，不但提高高校自主辦學的積極性和科學理財能力，而且督使政府更好地履行所有者的資產管理職責，不斷提高資產管理績效水平，在達到“產權清晰、權責明確、政校分開、管理科學”的同時，也控制了高校財務風險。

(五)加強財務管理，提高風險防控能力

高校必須轉變傳統的“等、靠、要”的理財觀念，自覺規范財務行為，強化財務管理。堅持走內涵發展之路，通過挖掘內部潛力，積極練好內功，整合現有的資源，充分有效地利用現有的人力、物力和財力，努力提高資源資金使用率和公共教育經費使用的規范性、安全性和有效性；以預算管理和成本核算為抓手，開源節流，建設節約型高校；在完善法人治理結構和內部控制環境的基礎上，建立健全高校風險預警和防范債務風險長效機制，構建促進高等教育可持續發展的財務管理體系。

(六)完善制度體系，強化財務管理防火墻力度

建立健全政府職能監督、高校內部監督和行業監督有機結合并體現“法律規范、政府監管、行業自律”的多元化監管體系。

1.建立健全相關法律制度

修改完善《預算法》《高等學校信息公開辦法》等法律制度，參照國際慣例和我國企業治理結構和內部控制的經驗，制定《高校治理結構制度》《高校總會計師制度》和《非盈利組織內部控制基本規范》，從而在制度法規上規范高校經濟行為，引導高校理性發展和科學理財。

2.建立健全社會監督高校發展的長效機制

教育主管部門和財審部門要建立健全高校銀行貸款審批制度和債務監控制度，實行動態管理和風險預警，定期檢查，加大對高校發展規范和項目貸款管理的宏觀指導和監控力度，促使高校把教育發展與合理定位和科學理財有機結合起來，對已超出償還能力、財務風險達到預警線、存在財務管理隱患的高校應該及時發出預警，及時處理與消除，確保高等教育健康可持續發展。

3.加強高校內審和監理會作用

發揮高校內審和監理會對大學治理的職能作用，對決策者權利及行為進行有效的監督，促進高校民主管理和科學理財，尤其是在發展規劃、財務預算、基建項目、大型維修、設備采購、科研項目管理、經費使用等重點領域實施有效監控，促進權力在法律法規和學校規章制度的約束下有效實施[4]，讓高校經濟運行狀況和經濟權利更“陽光”，從源頭上遏制高校的非理性發展和巨額債務。

參考文獻：

[1]教育部.2014年全國教育事業發展統計公報[EB/OL].[2015-07-31].http:∥www.moe.edu.cn/.

[2]劉天佐.關于地方高校發展與債務化解問題的財政支持體系研究[EB/OL].[2010-12-03].http:∥www.moe.edu.cn/.

[3]魏乾梅.大學治理、內部控制、內部審計的關系框架構建研究[J].中國內部審計，2016(2)：15-19.

[4]魏乾梅.大學治理、內部控制、內部審計的關系框架構建研究[J].中國內部審計，2016(7)：70-74.

(責任編輯：覃華巧)

收稿日期：2016-01-05

[中圖分類號]F275

[文獻標識碼]A

[文章編號]1673-8535(2016)02-0005-05

[作者簡介]裴英竹(1987-)，女，江西樟樹人，梧州學院助理研究員，碩士，主要研究方向：教育經濟與管理。