農村公共產品多主體供給研究

楊肖肖++趙辰光

摘 要：農村公共產品的單一供給模式即政府單一供給模式嚴重制約著我國農村的進一步發展。如何改進農村公共產品的供給模式成為促進農村經濟和社會發展的重要因素。本文在分析農村公共產品供給存在的問題及原因的基礎上，提出構建農村公共產品多主體供給模式的構想，為解決農村公共產品供給單一性問題出謀劃策。

關鍵詞：農村公共產品；供給；多主體

中圖分類號：F3020.2 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.07.016

Abstract： A single mode of supply of rural public goods which was the government single supply mode severely restricts the further development of Chinas rural areas. How to improve rural public product supply model to become an important factor in promoting the development of rural economy and society. Based on the analysis of problems and reasons of the supply of public goods in rural areas， put forward a conception of constructing the rural public products supply main body mode， in order to solve the problem of single supply of public goods in rural areas， advices and suggestions were given.

Key words： rural public goods； supply； multi subject

1 農村公共產品的基本概念

農村公共產品是農村發展必不可少的資源，為農村提供足夠數量和質量的公共產品，有利于“三農”問題的解決，促進農村經濟的發展和農民生活水平的提高。理論上講，農村公共產品主要包括公共工程、公共教育、社會保障產品、行政機構管理費等。具體來說，公共工程主要包括灌溉等大型水利設施、大規模的植樹造林、農村環境保護工程等，用于促進農業的發展和環境的改善。公共教育主要是農村的九年義務教育制度，農村各類學校的教育支出還包括農村的掃盲工作。社會保障產品主要包括農村最低生活保障制度，對農村“五保戶”、貧困農民的生活救濟等，還要促進農村醫療基礎設施的發展。行政機構管理費和事業單位事業費是指基層政府發揮其職能所需要的管理費，如農業科研、技術推廣、畜牧獸醫、水利部門所需經費等。

大多數農村公共產品是介于純公共產品與私人產品之間，僅有不完全的非排他性與非競爭性的產品，如農村基礎設施、農村義務教育、農村社會保障等[1]。農村公共產品的供給數量和供給質量直接關系著整個農村經濟的發展。

2 農村公共產品供給狀況及原因分析

2.1 農村公共產品供給的現狀

2.1.1 農村公共產品供給數量不足 當前，我國農村公共產品供給不足主要表現在基礎設施建設不完善，社會保障制度不健全。一是農業設施建設有待完善。要想提高土地的利用效率，就必須促進農業的機械化和集約化種植，而這需要政府的政策指導和財政補貼的支持，需要政府加大對農業基礎設施的投入，包括機器設備、灌溉設施。而且國家對農村文化教育的投入不足。農村教育所需費用依靠財力有限的地方政府，導致農村學校供給不足，大多數情況下都是幾個大村莊一個小學校，導致很多學校學生數量太多，而教室和教師太少，學校的數量和教師的質量難以滿足農村發展的需要。而且很多農村沒有圖書館和供群眾學習的基礎設施，無法滿足農村村民對知識文化的需求。二是社會保障性質的農村公共產品供給嚴重不足。農村的醫療基礎設施不足，很多農村沒有正規的醫院，農民如果要做各種檢查必須去縣城的大醫院，這使很多農民害怕生病。而且農村的養老保險和失業保險還沒有完全建立，公共財政還沒有用于農村的每一個角落。我國農村公共產品供給的總量不足嚴重制約著我國農村經濟的發展。它是造成我國鄉村治理低水平的“瓶頸”，直接影到社會主義新農村建設及全面建成小康社會的實現[2]。

2.1.2 農村公共產品供給效率較低 政府作為農村公共產品供給唯一主體的模式下，其供給效率必然是低下的。根據布坎南的公共選擇理論，市場有失靈，政府也有失靈，政府的失靈表現在政府自身的擴張、公共物品供給低效、尋租及腐敗上。政府部門如果作為公共產品單一供給主體，由于沒有競爭對手，就有可能使得政府部門放松內部管理和技術創新，導致供給效率降低[3]。農村公共產品供給效率的低下嚴重制約著農村經濟的良好發展和農民生活質量的提高，使得原本就總量不足的公共產品的實際作用大打折扣。實現各級政府或組織與農戶之間的合作，以提高農村公共產品的供給效率，一直是農村公共產品供給中的瓶頸[4]。

2.1.3 農村公共產品供給存在不公平現象 一是公共產品供給城鄉之間的不公平。這種不公平主要表現在城市公民享受完善的基礎設施和社會保障服務，包括完善的醫療服務、高質量的教育、完善的社會保險體系，而農村居民只能享受質量較差的公共產品。二是公共產品在農村之間的不公平。因為每個地方的發展水平不同，政府財政收入和公民收入水平也不同，由此導致每個地方的基礎設施建設和保障水平也會有差異。這就需要國家對特別困難地方給予政策和財政支持，保障當地農民的生活。解決城鄉和農村之間的不公平問題還需要政府發揮積極的指導作用，給予農村更多的政策傾斜和資金支持，努力提高農村經濟的發展水平。endprint

2.2 農村公共產品供給不足現狀的原因分析

2.2.1 農民需求的多樣性 隨著農村經濟的發展和農民生活水平的提高，農民對公共產品的需求日益增長且向多樣化趨勢發展[5]。農村不僅需要先進的農業基礎設施，而且對社會保障的要求越來越高。農村對公共產品的需求多樣化，使政府感到力不從心，政府的單一供給無法也不可能滿足農民對公共產品的多樣化需求。農村公共產品供給數量的多少和供給質量的好壞，關系著整個農村地區的經濟發展和人民生活水平的提升，所以這個問題應該受到特別重視。因此政府應采取各種措施鼓勵社會力量參與到農村公共產品供給中來，滿足農民對公共產品的多樣化需要。

2.2.2 地方財力不足 農村公共產品供給的主體是縣鄉地方政府，一方面地方政府的收入相對較少。大多數的稅收項目都掌握在中央和省政府手中，而縣鄉政府的收入來源相對較少。從圖1可以看出，2011年，地方財政收入首次超過中央財政收入，但用于“三農”的投資也相對較少。從圖2可以看出，近幾年，國家用于農業的支出占財政支出的比重保持在9.5%左右，近些年不可能大幅度的增長，因為財政資金是有限的，況且光靠地方政府的財政投入來供給農村公共產品是遠遠不夠的。

政府自身的能力和財力有限，難以滿足人們日益增長的公共產品的需求。在政府財力有限、難以短時間內改善資金緊張的情況下，如何有效激勵社會力量參與農村公共產品供給，成為解決當前農村公共產品供給不足及效率低下等問題的關鍵所在。只有通過實施各種激勵措施來吸引多元主體參與到農村公共產品的供給中來，提供資金補給和產品質量，才能有效地解決公共產品供給的問題。

3 農村公共產品多中心供給模式的建構

3.1 堅持政府供給主導地位

不論何時何地與何種境遇，政府都應成為公共產品的供給主體，都要發揮指導、協調、監督、考評作用[6]。中央政府和地方政府在公共產品供給的問題上應該加強合作與交流。中央政府應該通過多種方式給予地方以資金和物質的支持，并授予地方政府一定的自主權力，增強地方公共產品供給的能力及自主性，因地制宜的滿足當地公民對公共產品的需求。中央政府還應通過轉移支付等手段，向公共產品短缺的地區予以一定程度的特殊照顧。要減少政府層級和財政層級，合理劃分中央與地方的財權。取消農業稅后，鄉鎮財政主要來源缺失問題嚴重。政府資金的缺乏，使鄉鎮政府很難做到事權與財權相對稱。所以有必要考慮把鄉財政變為縣財政的派出機構，實行“鄉財鄉用縣管”的財政管理模式[7]。

3.2 鼓勵市場供給

在構建公共產品多中心治理主體時，要充分利用市場增加農村公共產品的供給。這需要完善以下幾個方面。

3.2.1 構建有利政策環境 要構建一個公平公正的公共政策環境，消除社會對市場供給公共產品的偏見。目前，大部分人認為公共產品必須由政府來提供，這種觀念制約著市場作用的發揮。政府應該給市場創造一個公正的投資環境，給予政策上的大力支持，使市場真正發揮出其潛力，讓人們意識到市場在公共產品供給上能夠很好地發揮作用，消除對市場的歧視。由于農村公共產品存在著外部效用，公共產品供給可能違背市場提供產品盈利的初衷，使得多數市場主體不愿意提供農村公共產品。這種情況下，需要政府制定極有吸引力的優惠政策如減稅、補貼等來激發市場主體提供農村公共產品的熱情。

3.2.2 促進體制機制創新 在當前農村公共產品供給的制度環境下，市場主體很可能提供公共產品時難以收回成本，無法獲得利益。這種制度環境明顯不利于公共產品的供給，需要加以改進。首先，應加強產權制度建設，當遇到困難時，市場主體可以通過產權制度來維護自己的利益，這樣可以刺激市場主體提供農村公共產品，增加公共產品供給總量。其次，要想增加農村公共產品供給數量，還應轉變基層政府在農村公共產品供給中的職能，簡政放權，減少行政審批事項，最大限度地降低市場主體提供農村公共產品的成本，為市場創造一個良好的投資環境。

3.3 支持第三部門供給

我國的第三部門受雙重管理，既受登記管理機關的管理，又受業務管理機關的管理，缺乏獨立性，發展還很不完善，但第三部門對社會的發展發揮著不可替代的作用。第三部門在公共產品供給中，既對市場組織的供給起補充作用，又可以積極地配合政府供給[8]。所以我們要大力促進我國第三部門的發展，使其在農村公共產品供給中發揮作用。第三部門應該與政府形成合作制約、與市場形成合作競爭的關系，并最終實現政府主導，市場與第三部門相競爭的供給模式[9]。要促進我國第三部門的發展，就要增強第三部門的獨立性，放開制度的牢籠，使第三部門擺脫政府依附品的形象。要加強法律法規建設，規范第三部門的組織和運行，對第三部門的性質、地位和作用做出明確的法律規定，提高第三部門的社會公信度，促進第三部門的良性發展。

3.4 積極探索各供給主體間的互動模式

多元主體參與供給的治理模式與理念，與我國農村公共產品供給現狀具有很高的契合度[10]。我國農村公共產品供給總量不足、效率低下的現狀需要通過多主體參與的模式加以改進，進而提升農村公共產品的供給數量和效率。政府、市場和第三部門之間的關系已經不是統治與被統治的關系，而應當是在合理分工基礎上的伙伴式合作關系[11]。

在多元主體的構建過程中，要充分發揮各主體的優勢，加強各主體間的交流與合作。要充分發揮政府在農村公共產品供給中的主導作用，把握好農村公共產品供給的正確方向，引導社會力量參與提供各種公共產品。市場要發揮其競爭優勢，強調農村公共產品質量的前提下實施優勝劣汰原則，補給政府供給的不足。第三部門則通常起到重要的補充作用，主要提供市場和政府不愿提供或不能提供的農村公共產品。市場主體和第三部門應充分發揮自己的優勢，與政府通力合作，共同促進農村公共產品的供給。

參考文獻：

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[4]董明濤，孫鈺.我國農村公共產品供給模式選擇研究——基于地區差異的視角[J].經濟與管理研究，2010 （7）：110-115， 128.

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[9]楊志安，邱國慶.農村公共產品供給碎片化與協同治理——以遼寧省為例[J].長白學刊，2016 （1）：62-70.

[10]張昕.走向公共物品和服務的可抉擇供給體制——當代政府再造運動述評[J].中國人民大學學報，2005（5）：111-117.endprint