農地征用中利益分配均衡博弈機制的構建

李柱（中共重慶市潼南區委黨校 重慶市 400041）

農地征用中利益分配均衡博弈機制的構建

李柱（中共重慶市潼南區委黨校 重慶市 400041）

新型城鎮化作為中國經濟增長和轉型的重要引擎，其擴張中由于強政府——弱農民的力量對比帶來的征地增值收益分配問題也越來越緊張。當前，我國土地實行所有權、經營權、承包權“三權分離”的土改政策有望從農民本位出發賦予農民在征地過程中更多的財產性權利。為此，有必要從被征地農民利益受損現狀出發；立足國家、集體、個人三方利益關系，深層次的分析征地參與方利益分配不均衡性的原因；并結合博弈論在現實中的具體運用，重新構建農村土地征用過程中所涉及的要素和利益各方增值收益分配機制的均衡博弈，以期形成土地征用中增值收益分配機制的合理性與公正性，最大限度保護農民利益。

土地征用；利益分配；均衡博弈

一、農地征用中農民利益受損現狀

十八屆三中全會指出：“要求農村土地在流轉過程中建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益?！盵1]在多方參與的經濟收益上，有收益就會有分配，我國農地征用中會形成巨大的土地增值收益。然而，在收益的分配上卻出現嚴重的不公與不合理，主要存在政府依靠行政力量占據絕對優勢扭曲征地價格、產權不明使得農民權益無法保障等狀況，嚴重損害了農民利益。

1.征地市場價格機制扭曲

我國的土地征用市場價格機制扭曲，征地價格（即補償價格）不能反映市場需求變化，被政府人為的壓低。政府在征地中往往依靠行政力量優勢采取非規范行動：隱蔽信息、忽略其他利益主體的知情權，單方制定和實施征用、安置方案，或利用政治優勢、武裝力量，施加壓力，迫使農戶同意其霸王方案，或實施利益分化，逐個突破，最后在上述措施不奏效情況下只好妥協，放棄其征地行為[2]。其非規范行為直接影響了土地增值收益的不合理分配，攫取巨大利益，形成制度差價。土地交易市場屬于完全買方市場，價格被買方市場操控，不能體現市場價值規律，土地征用的經濟租金大部分甚至全部被政府攫取。

2.土地產權模糊導致個人權益受損

我國農民對土地產權的擁有十分模糊，“農村土地承包權作為法定權益，沒有得到很好的尊重和維護”[3]，導致農民權益受損。主要表現在：1.收益權被動。產權模糊使得我國農民在土地征用收益方面沒有主動權。農民在土地所有權、經營權和承包權雖“三權分離”但依然模糊混亂和法律保障落后的情況下，農民權益也還是無法得到根本保障，大部分只能被動的接受現有的征地價格。2.知情權欠缺。許多被征地農民從程序到結果出來對土地“為何被征？怎么個征法？”一無所知，很多事情都是村集體“代勞”，農民沒有一個合適的渠道知曉自己土地的總體收益以及收益如何分配，只有一個簡單的一次性補償，而且等到最后審批結果下來，農民基本已無發言的機會，這種代勞的背后透明度和可信度非常低，暗箱操作隨之成為可能。3.監督權虛設。我國農民對政府行為的監督成本極其巨大，這主要是由于土地產權不清造成的，當一項資產產權不清時，沒有人會對這種虛無縹緲的資產花費極大的監督成本。因此監督權虛設是產權模糊的必然產物，勢必導致個人的權益受損，在征地過程中若權益被受侵害而社會監督不夠時，單個農民往往采取隱忍態度。

3.善后安置方式單一，就業養老缺乏保障

目前，政府對農民征地農民的補償通常是按照被征地畝數進行一次性的貨幣補償，這對征地單位來說簡單、易操作，但對于處于弱勢的農民來說卻顯得非常不公平[4]。我國農民的就業與土地相連，有土地就不會失業。貨幣補償安置只是解決了失地農民暫時的基本物質生活需求，對于缺乏專業技能、文化水平低、高齡勞動者的農民的重新擇業和養老問題沒有考慮在內。那么，一旦土地被征用，失業問題就必然隨之而來，高齡人群的養老保險、社會保險等一系列問題也就急需解決。這些費用現行的貨幣補償安置都沒有包括在內，造成失地農民擇業困難，日后生活艱巨，生活長期處于低水平狀態。

二、現狀原因探析：三個博弈參與方之間的利益沖突

導致我國征地現狀的原因是復雜而多重的，而其根本原因是我國征地中政府、集體、個人三個博弈參與方之間存在利益沖突，從而使得最終利益分配上的不均衡。在土地全民所有的我國，農地所有權模糊，政府、集體、個人三者之間形成委托代理關系，個人是委托者，集體和政府是逐級上層代理者。利益分配是任何經濟活動都必須涉及的問題，是經濟活動參與方之間均衡博弈的結果。代理人和委托人之間是相互博弈的理性行為人，當代理者與委托者的利益關系不一致，信息的閉塞、監督不完善將導致代理人采取一系列對自己有利對委托人不利的策略，委托——代理雙方利益相違背將使得土地征用中利益分配在要素參與方之間關系緊張，造成某方利益受損。

1.與民爭利的“經濟人”政府

政府作為社會的管理者和制度的設計者，享有土地非農化收益的支配和使用權。而政府官員在征地中出于自己政績的考慮，往往在乎短期效益以求考核過關和上級的提拔，通過獲取征地收益，企圖“以地生財”來提高財政，支持城鎮建設，促進當地GDP的增長。政府作為全民的代理人違背了人民期望政府服務于社會的初衷。那么，應該處于提供公共服務的政府卻過多的涉及利益的追逐，與民爭利必然導致農民收入減少；依靠土地財政追求地方GDP的增加又會使社會非生產性服務（包括就業、社保等）減少，致使遍地高樓林立，卻是一座座無人居住的“鬼城”，社會保障無法普及。

2.政府與集體之間的利益分歧

在社會主義初級階段的中國，政府在改革中處于領路人的地位。“地方政府和基層組織（鄉鎮政府、村委會）分別是國有土地和集體土地的所有權主體代表，但事實上各自行使著所有權主體代表的職能?！盵5]當集體土地被政府征用轉為國有土地后，觸及到集體土地征地紅利的成果分配勢必會在政府與集體之間形成較量，權衡政府與集體之間的利益分歧是土地征用中利益分配均衡博弈迫切需要重視的出發點之一。

3.集體與個人之間的權力交錯

建國之后，農民翻身做了土地的主人，那么農民就理應享有對土地的處置、使用、轉讓等各項權利。然而，實際上村委會等集體組織往往在農村集體土地的征用上享有話語權，他們決定著農村集體土地的轉讓價格、收益配置信息，反而擁有土地所有權的農民（憲法規定農民集體指農民）只能被動的接受征用土地收益分配。因此，在集體和農民個人的土地征用利益均衡上產權關系十分模糊,集體侵占個人利益的情形時有發生。集體與個人的權力界定急需法律確定。

三、基于均衡博弈參與方利益分配機制的重構

1.利益分配機制參與方均衡博弈框架體系的構建

由上我們可知，政府越位、集體中飽私囊等致使弱勢群體的農民無法獲得合理的利益收入，政府、集體、個人三方之間的關系是矛盾的，這種矛盾形成了我國農地征用利益分配現狀的必然結果，迫切需要一個均衡利益格局的分配機制出現。

利益分配均衡機制的設計需要考慮先前已有分配制度的模式，而后在此基礎上逐步推進制度改進，以求達到帕累托最優制度。肖特認為“那些用以幫助我們解決社會問題的大多數制度, 抑或是有機地孳生出來的,抑或是自發地創生出來的。”[6]同時，他指出：均衡利益制度的設計應該是要素參與方多次重復博弈的結果，重復博弈容易產生合作，背信棄義不是明智的選擇。利益分配均衡博弈是所有參與方要求表達自己預期的收益和能力與其他參與方的期望收益和能力達到協調，形成一個科學有效的均衡機制。現將這一博弈機制表述如下：

農地征用中利益分配的均衡博弈機制

（1）制度上限與博弈底線的辯證分析

制度上限意味著一個均衡博弈的最優均衡解，兼顧公平與效率，是一個政策結果最理想的狀態，我們稱之為體制機制的帕累托最優均衡博弈。在該種均衡解狀態，滿足兩個基本條件：一是各參與方實際利益大于或等于了各參與方的預期收益；二是任何一方的收益改變都會影響其他參與方的收益水平。我們假定有n個參與方，以｛X1,X2, ，Xn-1,Xn｝表示參與方的實際收益，以｛x1，x2，、、、，xn-1，xn｝表示參與方的預期收益，那么有：

（1）X1≧x1 X2≧x2 ……Xn-1≧xn-1 Xn≧xn.

（2）∑Xi≧∑xi. （ i=1，2，……n）

事實上，在合作博弈的范圍內我們應該考慮而且可以考慮的是只需要相對的滿足條件一（也就是說實際單個收益在參與方可以接受的低于預期收益范圍之內），而絕對的滿足條件二即可，即：

（1）Xi≧(或〈)xi,

（2）∑Xi≧∑xi. （ i=1，2，……n）

博弈底線是體制機制的帕累托均衡博弈的次優解，表現為不損害政策利益涉及方的任何單方利益。它的出現代表著兩種含義：一是該種均衡存在被打破可能性，出現總收益的整體提高，而且社會若想進步而獲得總收益的提高也必須打破這種均衡，這是一種不能長期存在的社會次優均衡博弈；二是社會總體收益的提高可能會使單方利益減少，并且這種減少在某個或某些參與方可承受的范圍之內。無論總收益如何按兩種方式之一提高，我們都稱之為該機制次優均衡博弈的帕累托最優均衡博弈改善。

（2）利益均衡博弈機制旨在均衡參與方利益分配與整合參與方理性策略

國家、集體、個人在土地征用過程中作為理性的參與方，其行動博弈的主體在于使自己單方的利益最大化。首先，政府是國家的代表，它在某種程度上也會追求經濟利益的快速發展。特別是以GDP衡量官員業績的硬性指標上，由于目前我國財權與事權的不對稱，導致地方財權事權不對稱，經濟壓力緊張，政府很可能非法占有土地征用收益，而且“尋租”的出現使政府非法獲利的可能性進一步加大。其次，基層村委代表著集體，往往掌握征地過程中與政府談判的權利，征地過程中隱藏情報，中飽私囊的情況多有出現。這都會使最終的土地經營者——農民的利益受損。再次，三者中存在著強勢與弱勢的地位差別，這一差別也是既定外部環境的外在表現，影響了外部信息環境的自由傳播，不利于利益均衡博弈的形成。因此，利益均衡博弈機制要對三方利益進行協調，在三者之間重復博弈，使各方利益合理、公正，均衡參與方利益分配、整合各參與方的理性最優策略，逐步形成均衡制度上限。

（3）阻礙均衡博弈改善的既定利益格局

原有的均衡博弈利益格局對新形勢下利益格局的形成產生阻力，或者說成為新形勢下均衡博弈的帕累托均衡改善的阻力。既定利益格局是已經現有的均衡博弈既定環境，說明某些既定參與方具有先天優勢，“由于這部分人已形成既得利益群體，且掌握有一定話語權和較多社會資源，是推進改革的最大阻礙?！盵7]在實際生活中，我們的決策也往往依附于我們所處的既定環境，如市場環境、政治環境、社會環境等等，從而決定了我們的策略具有哪些選擇。博弈論的假定條件與策略選擇完全吻合生活中的實際情況。這就反映了國家、集體、個人三方在土地增值收益的分配上所既定的策略選擇受外部已有的條件約束，而個人由于先天的劣勢地位很容易在策略選擇上處于不利，從而導致均衡改善結果的不利，使個人利益遭受損失。

（4）外部信息環境是路徑依賴與制度變革的不竭動力

路徑依賴與制度變革是制度上限與博弈底線相互轉變的途徑，它是外部信息環境和既定利益格局相互作用的結果，具有辯證統一的關系。路徑依賴是一種墮落的體制機制衰退。外部信息環境的強化作用使得既定的利益分配格局產生路徑依賴效應，使得利益繼續沿著已有的均衡模式分配，也就是肖特認為的現有分配制度。由于技術進步等原因導致生產力提高促使社會經濟的發展，原有的利益格局不再適應外部信息的變化，從而造成原有的最優制度上限博弈逐步淪為次優的博弈底線。相反，制度變革是一種進步的體制機制復蘇。由于原有的次優博弈底線所形成的既定利益分配格局不再適應現有的外部信息環境，適者生存，在外部有利信息環境下的刺激下，形成強大的制度改革動力，從而形成一個新的最優均衡博弈制度上限，達到新的制度均衡博弈。在這之中，我們可以發現外部信息環境的強化與改變是引起路徑依賴與制度變革的根本原因。外部信息環境是一種歷史的潮流，具有強大的內在推動力，它產生于強大的社會實踐之中，是人民大眾的共同期望。正如“馬克思主義向來認為，歸根結底地說來，歷史是人民群眾創造的?！盵8]

2.實現利益分配均衡博弈制度上限的路徑對策

制度上限是是我們不斷改革和完善利益分配機制的終極目標，也是解決我國現階段農地征用利益分配困惑的方向標。一個好的均衡利益格局的出現，要在原有體制、改革路徑、既定利益格局、外部信息環境四方面著手。現就如何實現這一目標提出幾點建議。

（1）深化分配體制改革，打破原有體制弊端

體制觀念是約束一個社會最根本的底線，一個好的體制制度會促進社會的發展；相反，一個壞的體制制度會阻礙社會的進步。社會主義體制的本質要求：解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。兩極分化不是社會主義。因此，要進一步深化分配體制改革，打破原有的利益分配體制不均衡性，使現代化改革成果更多惠及廣大的人民群眾，特別是讓農民共享改革成果；要有勇于改革原有弊端體制的決心和毅力，使改革在思想上、觀念上深入人心，讓農民在土地征用中獲得更多的收入，改善生活水平。

（2）建立和完善農地征用法律體系，保障路徑規范、合理

法律保障是一個國家走向成熟市場化的體現，要提高弱勢群體依靠法律解決問題的能力，保護農民土地合法收益和正當收益，要使土地征用市場法治化、制度化。一是建立切實保護農民自身利益的法律體系，嚴格完善《土地管理法》的各項規定。要明確農地征用中農民通過權力應該獲利的情況，特別是通過產權獲利情況。政府不可任意征用農民賴以生存的土地，在土地權、責、利的規定中應該更加傾向于保護農民利益，在根本上實現土地征用、使用、處置法律化、制度化。二是完善法律上訴渠道。農民在征地利益方中屬于弱勢群體，在很多侵權行為上，他們往往采取隱忍的辦法而不是通過法律手段捍衛自己的正當利益。因此，要完善法律上訴平臺，提供專門的權益維護部門，切實保障農民利益。三是相關法律必須賦予農民參與征地談判的平等地位，使農民對征地過程有知情權、參與權、監督權和申訴權，對政府征用土地的必要性、可行性、合法性，進行有效的監督和制約[9]。我們應充分給予法律對博弈結果的肯定，但首先要確保法律本身的公正。

（3）轉變政府職能，弱化既定利益格局

政府應該是純粹的博弈制度設計者、管理者、服務者與監督者，而不是作為參與方既設計游戲又參與游戲，否則誰也跟政府玩不起。首先，要改革與民爭利的“經濟人”政府，提供公開、透明的土地征用協商談判機制（或勢均力敵議價機制）。要建立國家、集體、個人平等協商的機制平臺，提高農民談判地位和談判能力，在明確政府的管理與服務職能的基礎上，妥善處理集體與個人的利益分配。其次，針對地方GDP增長衡量官員的考核指標下，政府參與了土地征用利益競爭方，強勢的政府憑借著設計制度的優勢將自己處于有利的地位，在博弈均衡上取得巨大利益，嚴重損害了農民利益的情況，要改革官員業績衡量指標，轉變政府職能，使之更多的傾向于管理社會和服務社會。

（4）引入市場價格機制，重視外部信息環境

自由競爭市場告訴我們商品的價格要由市場的供求反映才能真正體現其價值。沒有市場定價機制，交易過程及結果不透明都可能造成農民利益的流失[10]。因此，必須改革土地征用市場政府定價的形式，引入市場價格機制，使農民平等參與土地市場的競爭。一是引入浮動的征地補償標準。要積極摸索建立土地價值評估體系，合理提高征地補償的價格標準，使定價更能反映市場對土地的需求變化。對于一次性補償征地，要更多的結合善后補貼（如就業、醫療、保險養老等費用）以及物價通脹的因素，充分考慮市場價格變動帶來的不利影響，防止被征地農民日后生活水平和質量的下降。二是要打破政府明文規定土地價格，代之明確土地產權歸農民所有，使土地價格隨供求而定。產權是制度經濟學的一個重要內容，它包括對資產的所有權、使用權、轉讓權、處置權等等一系列權利。農民一旦擁有了對土地的產權，就使得土地成為一件獨立的商品進入流通市場，其定價將由市場供求決定，更能體現市場經濟條件下的價值規律；同時，這也無形之中抬高了農民討價議價的能力，土地價格將由市場說了算，政府只能退居調控地位，從而使土地價格更加接近需求平衡的市場價格。

[1]這是《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》里的關于建立城鄉統一建設用地市場的論述，意圖在于切實的更多的傾向于農民自身利益，在改革的深水期與攻堅期，農民這一弱勢群體應該而且必須得到應有的實質性的重視了

[2]郭婭娟.《農地征用和失地安置中利益相關者的博弈分析》，《安陽師范學院學報》2013年第4期

[3]徐同文.《城鄉一體化體制對策研究》，北京:人民出版社2011年版，第126頁

[4]張連明.《我國農地征用中對農民利益保護的法律思考》，《法制與社會》2012年第11期

[5]王文.《集體建設用地流轉收益分配政策研究》，《中國土地》2011年第12期

[6]韋森.《哈耶克式自發制度生成論的博弈論詮釋—評肖特的〈社會制度的經濟理論〉》，《中國社會科學》2003年第6期

[7]車海剛.《既得利益者仍將阻礙收入分配改革》，《學習時報》2013年第3期

[8]《鄧小平文選》第一卷，北京:人民出版社1994年版，第217頁

[9]張永岳、陳承明.《改革和完善農村征地制度及其利益機制》，《中國房地產》2011年第18期

[10]鄭興明.《論農村土地流轉中農民利益補償機制的構建》，《華中農業大學學報（社會科學版）》2009年第6期

李柱（1990--）男，漢族，湖南岳陽人，中共重慶市潼南區委黨校教師。

10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.12.055