以“五大發展理念”為引領 在以人為本中保障質檢事業科學發展
——對陜西檢驗檢疫預算管理改革工作的思考

白崗 何玉坤（陜西出入境檢驗檢疫局 陜西西安 710068）

以“五大發展理念”為引領 在以人為本中保障質檢事業科學發展
——對陜西檢驗檢疫預算管理改革工作的思考

白崗 何玉坤（陜西出入境檢驗檢疫局 陜西西安 710068）

黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，是國家“十三五”規劃的發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現，這為質檢事業“十三五”乃至今后更長時期的發展指明了方向，也是今后一段時期引領和推進質檢工作的靈魂、精髓和主線。

以五大發展理念為引領，就是要把五大發展理念轉化并運用于“十三五”時期我國質量發展領域和質檢系統的行動方案中，用新發展理念審視各項工作，崇尚創新、注重協調、倡導綠色、厚植開放、推進共享，進一步完善新思路、增添新舉措、推動新發展，不斷提高貫徹新發展理念的能力和水平，編制好質檢事業發展“十三五”總體規劃和各領域工作規劃，綜合運用質檢職能，全面落實質量興國，質量興檢戰略部署，為加快發展新經濟、培育壯大新動能、改造提升傳統動能提供有力支撐，增強經濟持續發展的動力。

在陜西檢驗檢疫事業發展“十三五”規劃中，國家糧食信息綜合檢驗檢測中心體系、“三互”等大通關一體化體系、網絡信息大數據體系、跨境電子商務商品質量安全監管系統、口岸安全體系等的建設都是以五大發展理念為引領，科學謀劃，立足當前、著眼未來，創新工作思路，力爭在四個重點領域取得率先協同發展與突破的中期事業發展規劃。相對中期事業發展規劃，以一年為周期的年度預算具有“一年預算、預算一年”的短視性，不能全面適應發展需求。而中期財政規劃是按照三年滾動方式編制的財務收支計劃，是預算管理體制的改革和創新。與按年度編制的預算不同的是，中期財政規劃管理，需要更長遠的眼光，強調的不再是加快執行預算，而是更多的對資源配置的關注，在執行預算的同時突出政策的落實，突出財政政策對資源的有效配置，是長期的綜合的財務預算安排模式。通過中期財政規劃和年度預算的有機結合，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，規劃重大政策、重大項目，研究政策目標、運行機制和評價方法，有利于破解年度預算的短視問題，通過逐年更新滾動管理，對跨年度的重大項目分年度納入預算，避免年度結轉的存量資金規模過大，項目支出不規范等現象。

如何變革預算管理思路，根據《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》，提前樹立中期財政觀念，制定前瞻性、延續性工作安排，將年度預算和中期財政規劃有機結合，為檢驗檢疫事業發展規劃提供充分的資金保障，是檢驗檢疫事業發展和預算管理的新課題。

一、陜西檢驗檢疫局預算管理工作現狀

檢驗檢疫業務的方針政策，最終要體現在財政預算上；而政策的貫徹落實，則體現在預算執行上。2016年，陜西檢驗檢疫局改變預算管理方式，將預算分解至具體的預算部門，強化主體責任意識，初步落實財政部“誰用錢、誰負責”的改革理念，充分發揮各部門作為預算編制主體、執行主體和責任主體的作用。計財部門前移和強化審核、監管工作，加強對預算執行情況的考核。預算分解后，陜西檢驗檢疫局的預算執行進度明顯提高，從國家質檢的通報中明顯看出：2016年第一季度執行進度同比提高7.78%，排名同比提前11名，并且略高于系統內平均進度；第二季度執行進度同比提高7.77%，排名同比提前9名，并且略高于系統內平均進度；第三季度執行進度同比提高0.59%，排名同比提前6名。預算分解后，局本級各部門納入預算執行進度考核對象，考核結果對預算執行促進效果良好。

同時，陜西檢驗檢疫局預算執行依然中期發力不足，第四季度壓力較大。連續兩年數據中，每季度的預算執行排名均比上個季度有所下滑。相對其他中期執行較快的單位，在第四季度，預算執行壓力較大。預算管理方式的改變，目前對此現象并沒有明顯的改善。其綜合分析，項目支出結轉結余依然是結轉結余形成的主要原因。一方面項目支出中的儀器設備采購和基建工程是形成結轉結余資金的主要原因；一方面局本級易形成結轉結余和執行緩慢的項目支出預算中，技術中心和保健中心的儀器設備占比較重。

二、預算分解后出現的新問題

2016年是預算分解試行的第一年，無論是預算執行部門還是計財部門，都是“摸著石頭過河”，沒有現成的經驗參照。試運行三個季度后，在取得一定成果的同時，也顯現處一些問題。

一是預算部門對預算的認識程度不同，所編制的預算覆蓋面不同，部分預算部門的預算編制和執行差距較大。在預算分解試行階段，部分預算部門對本部門的預算認識不全面，編制的預算沒有覆蓋本部門可預見性工作，或者沒有覆蓋日常工作，僅為重點工作。因此在預算執行時，分解預算外項目較多。

二是分解后的預算項目與未分解項目在內控中沒有區分管理，不能激發預算部門在次年預算編制中的積極性。現行的內控管理對局本級預算中已分解的預算項目和未分解的預算項目未作出明顯的區分，因此，對于通過規定編制并分解的預算項目，預算部門在編制和支出時存在一定的重復審核工作，并且承擔了該項目在預算執行進度考核中的責任；對于未分解的預算，各部門在支出審批時和已分解預算適用類似的審批手續，并且不承擔執行進度考核責任，不利于未來年度各預算部門在編制預算時積極、全面地申報本部門預算。

三是考核已分解預算執行進度的科學性和對考核結果的利用率有待提高。由于試行階段各預算部門編制的預算覆蓋面不一致，部分部門對本年工作覆蓋較全面，部分部門存在不少游離于分解預算外的項目，計算基數不對等，導致統計出的執行進度不能全面、科學的反映各預算部門的實際預算管理水平。因此，目前對執行進度的通報結果沒有明確的處理措施，缺乏后續應用，約束和督促作用相對較弱，更多的依賴于被考核單位的主動性和自覺性。再加上已分解預算和未分解預算在內控中沒有區分管理，追加預算的措施無法發揮實際促進效用。

三、以“五大發展理念”引領預算管理改革

在質檢發展的新形勢下，預算改革應以“五大發展理念”為引領，把握質檢工作規律新常態，轉變預算管理觀念，突破預算改革難題，以科學、前瞻、延續性的預算管理做好檢驗檢疫事業發展規劃的資金保障。

1.遵循五大發展理念，全面推進預算管理改革

創新——把握質檢工作新常態，根據中央和財政部對預算管理改革的要求，轉變工作思路，從實際出發，逐步創新預算管理模式。

協調——充分發揮各部門作為預算編制主體、執行主體、責任主體的作用和計財部門審核主體、監管主體的作用，理順關系，協調共進，配合編制中長期發展規劃。

綠色——通過檢驗檢疫發展規劃和年度預算的有機結合，突出財政政策對資源的有效配置，節約財政資金，科學設置績效目標，提高資金使用效率。

開放——通過將開放發展理念厚植于預算管理，對檢驗檢疫事業發展的資源配置進行分析預測，研究規劃政策目標，將跨年度的重大項目分年度納入預算，持續增強檢驗檢疫發展新動能。

共享——將年度預算的短視向中長期財務規劃的延續轉變，編制好檢驗檢疫“十三五”發展總體規劃和各部門工作規劃，明確檢驗檢疫事業發展目標，提早謀劃政策安排，做好資金保障，真正把新的理念轉化為引領檢驗檢疫“十三五”時期發展的整體實力。

2.對預算分解后的新問題進行改進

2016年預算管理對預算進行細化分解后，取得顯著的成績，也顯現出一些問題，針對這些問題，提出幾點改進思路：

一是各預算部門編制本部門預算時逐步、全面覆蓋所有工作內容，計財部門要科學計算局本級預留資金（特別是項目經費）的額度，合理設定預留資金的再分配方法。預算部門編制的本部門預算，不是僅編制重點工作預算，應是含基礎工作、日常工作的全部支出預算。預算覆蓋的全面性，是預算管理工作的基礎，也是科學、合理地考核預算執行進度的基礎。建議在未來兩至三年內，逐步實現各部門能夠以預算年度內涉及的全部支出為基礎編制本部門預算。

目前，在項目預算的分解中，單一處室管理的預算項目和由牽頭部門統一管理、多部門共同完成的預算項目已經分解到職能部門。由多部門共同完成，并且沒有牽頭部門的預算項目，可以在各部門編制全面的預算基礎上，進一步規劃局本級預留額度，并且形成相應的再分配方法，包括對各部門分解外事項支出的再分配、申請追加預算的再分配以及部門間預算調劑等。

二是有機結合預算編制和支出審批的流程，區別對待已分解預算和未分解預算。已分解預算在預算編制時已通過的審核程序，在執行時遇見的重復過程可以通過修訂內控制度予以適當簡化；未分解預算屬于計劃外事項，可以加強執行前后的簽報和審批管理。修訂相應內控管理，提高對已分解預算的執行效率，加強對未分解的計劃外事項審核力度，同時提高預算部門科學、合理編制本部門預算的積極性和加強預算對支出的約束性。

三是提高執行進度考核的科學性，增強考核結果的利用率。提高執行進度考核科學性的基礎在于提高各部門預算編制的全面性，增強考核結果利用率的基礎在于增強執行進度考核的科學性。在保證基礎的前提下，參照質檢總局對預算執行進度的考核結果的處理措施，充分發揮對考核結果的利用率，并通過內控制度的修訂，發揮調減、調增和追加預算的約束力度。

四是重點關注容易產生結轉結余的項目支出。涉及基建和儀器設備購置的項目支出結轉結余是資金結轉結余的主要原因，應提前準備、重點督促，及時開展政府采購；對于在局本級預算中涉及采購所屬單位儀器設備的，要提高儀器設備所屬單位的積極性，明確責任主體；對于涉及直接支付的項目，應提前預留一個月的財政部審核支付時間。

五是加強預算對檢驗檢疫事業發展的中長期規劃作用。計財部門和預算部門加強協作和溝通交流，結合檢驗檢疫“十三五”發展總體規劃和各部門的工作規劃，明確檢驗檢疫事業發展目標，圍繞目標編制既瞻前又顧后的延續性的中長期預算規劃。如國家糧食信息綜合檢驗檢測中心體系、“三互”等大通關一體化體系、網絡信息大數據體系、跨境電子商務商品質量安全監管系統、口岸安全體系建設等我局“十三五”發展目標，均以中長期項目為主，單純的年度預算具有短視性，需要職能部門和計財部門用發展性的戰略眼光，做出中長期的規劃，建立年度預算之間的延續性。

五大發展理念為質檢事業的發展指明了方向，也為檢驗檢疫預算管理改革提供了實踐指南。以五大發展理念為指引，內化于心、外化于行，以更堅定的決心、更強有力的措施、更科學的內控管理，把握發展規律，順應發展形勢，改革預算管理工作，真正把預算管理轉化為“十三五”時期檢驗檢疫事業發展的強大動力、資金保障和監督約束，推動質檢事業的又好又快發展。

10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.12.002