能源供給側改革的重點和舉措

◎　程路　馮君淑

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能源供給側改革的重點和舉措

◎程路馮君淑

摘要：結合供給側改革，提出我國能源行業改革的重點任務和具體舉措：以減稅和減少政府對經濟的干預為突破口，破除制約經濟長期穩定增長的制度性障礙，實現勞動、資本等生產要素的自由流動和高效配置，減少人為扭曲和壁壘。

關鍵詞：能源；供給側改革；舉措

當前，我國經濟既面臨增速下滑、產能過剩、債務激增和庫存高企等短期困難，也存在宏觀稅負偏重、政府干預過多和國企效率較低等結構性矛盾，亟待通過一系列供給側改革舉措，破除制約經濟長期穩定增長的制度性障礙。近期，中央已明確“三去一降一補（去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板）”五大任務，著力化解經濟潛在風險和隱患。能源是供給側改革的重要領域，一方面能源行業需要提質增效，如煤炭等產能嚴重過剩行業如何去產能；另一方面，能源行業還需要通過率先變革，降低能源供給成本，為其他行業“降成本、補短板”提供堅實基礎。

減少低質低效能源供給，平穩化解產能過剩

供給側改革的首要含義即增加優質高效供給，減少低質低效供給。從能源行業看，過去幾十年，煤炭等化石能源一直是我國能源供應的主力。特別是“十五”以來，隨著我國經濟結構向重化工業化方向演進，作為工業血液的能源消費呈快速增長態勢，2000-2015年平均消費增速是1985-2000年年均增速的1.7倍（見圖1）。這段時期，利益驅動下的盲目擴張導致了當前煤炭等行業嚴重的產能過剩問題，2015年我國煤炭產能已達57億噸，是2005年的2.6倍，還不包括已批待建的潛在產能項目（見圖2）。根據相關機構的預測，我國煤炭消費峰值很可能介于40億-45億噸區間，峰值時間很可能在2020年左右提前達到［1］，這意味著不考慮進口下的煤炭行業產能過剩已超過12億噸。近期，國務院提出煤炭行業化解過剩產能的有關意見，提出退出產能5億噸、減量重組5億噸、3年內停止審批新建煤礦項目等［2］，能源行業去產能步伐預計將加快。

圖2 2001-2015年我國煤炭產能情況

■ 云浪風濤 王全福/攝

在傳統化石能源去產能過程中，為保障我國能源的平穩供應和自給水平，需要加大水能、核能、風能和太陽能等清潔能源的開發力度，提高利用水平。一方面是結構調整的需要，另一方面為應對可能存在的短期、季節性供給不足風險。目前，我國部分地區新能源開發出現了較為嚴重的棄風、棄光問題，有觀點認為新能源也出現了產能過剩的局面。從全國來看，目前風電、太陽能發電等新能源電量占全國電力消費的比重不足5%；從內蒙古、吉林等部分省區看，風電的瞬時出力已超過了當地的負荷水平，難以完全接納。新能源整體消費比重不高與部分地區過剩局面并存，需要通過多種手段予以調劑化解，如積極推動需求側管理措施，優化區域電力系統調度運行，加快發展抽水蓄能，提高跨省跨區輸電規模和利用率等。理論上講，一個地區的新能源比重在20%左右的范圍內，是可以做到高效消納的，國際上有很多成功的案例可以借鑒遵循，關鍵是技術手段和體制機制如何設計的問題［3］。

減少政府干預與管制，構建開放競爭的市場

目前，我國能源行業在市場準入、交易活動和定價水平等方面管制嚴格，被稱為“計劃經濟的最后一塊堡壘”。如石油勘探開采權由“三桶油（中石油、中石化、中海油）”和延長石油四家企業壟斷，進口貿易實行政府總量調控、統一安排，并且大部分進口權由國有企業掌控；油氣管網主要由中石油和中石化兩家企業壟斷，少數民企有部分支線管網的建設運營權；油氣零售市場雖已形成多種所有制企業競爭格局，但絕大部分市場仍由國有企業控制，離公平開放競爭仍有不少距離；電力行業過去長期實行計劃電量、標桿電價和電網“統購統銷”的模式，2015年3月15日下發的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見（中發〔2015〕9號）文》確立了“放開兩頭、管住中間”的改革思路，正逐步推進競爭環節的市場開放。根據經濟學一般原理，壟斷會抬高市場均衡價格，造成社會整體福利的損失。按照供給學派的治理經驗，放松政府管制、在非自然壟斷環節引入競爭，將帶來經濟生態環境的大幅改善，極大提升運行效率和市場活力。

當前階段，考慮我國國情和實際情況，建議從以下幾個方面放松管制、推進市場改革［4］。一是改革油氣探采許可證制度，放開各類資本進入權，通過招投標等方式選擇勘探主體。二是明確礦產產權制度，從“申請在先”改為“競爭性出讓”，允許企業在滿足法定條件下轉讓礦業權或股份，活躍礦權市場。三是改革油氣進口權及配額、銷售去向管理和國家配置計劃等管理手段，放開進口、煉化和批發等競爭環節自主權，由企業自主決定“從哪買、往哪賣”等經營決策，創造富有活力的供應市場。四是對具有自然壟斷特性的油氣管網、電網等環節，可在一定范圍內由獨立法人主體壟斷運營，政府加強監管，并按“準許成本加合理收益”原則嚴格核定價格。五是對終端零售市場，逐步放松政府定價或指導價，由供需雙方根據市場條件自主決定價格，通過價格信號引導微觀經濟體運行。

削減稅負，縮短中間環節，降低企業成本

目前，我國能源行業的平均稅負水平偏重，一升成品油中稅費占到終端售價的約50%，一噸煤炭稅費負擔占銷售收入的約35%。高稅負提高了全社會的用能成本，降低了我國工業產出品的競爭力和比較優勢。根據拉弗曲線，稅率的提高在越過某一臨界點后，企業的經營成本提高，會導致投資、收入減少，即稅基減小，政府的稅收會不增反降。我國能源行業承擔的稅費過重有稅制原因，也有行政附加費用過多、地方保護等多種因素，在當前產能過剩、行業生存困難的大環境下，更需要通過減稅降低企業成本、減輕企業負擔。一方面要清理各種行政附加費用，如煤炭價格調節基金、運輸保價費等，變費為稅；另一方面要落實國家各項減稅政策，對并購重組、關停退出的企業，可考慮適當的稅收減免優惠政策，鼓勵行業整合。

降成本的另一舉措是減少中間流通環節，構建供需雙方直接見面的市場，降低交易及發現成本、提高交易效率。根據相關研究，在過去煤炭供不應求時期，車板費、點裝費和代理費等費用占到了流通成本的近一半、終端售價的1/4左右［5］，其中包含大量尋租環節和隱性費用。減少中間環節的具體途徑包括，一是改變一次能源大范圍遷移調運的傳統方式，如變輸煤為輸電，由層層轉手的貨運慢車變為一站直達的電力高速快車；二是通過“互聯網+”等信息技術改造傳統交易平臺和模式，促成供需雙方直接見面的市場，如目前已涌現的“找煤網”、“找鋼網”等在線中介平臺；三是規范監管、加強信息披露，促使市場主體在更加透明化的規則下運作，減少尋租空間。

加強政府監管和引導，做好底層群體用能兜底工作

過去，我國能源行業管理主要以項目審批為主，監管主要在項目立項、審查等前置環節，事后監督檢查較少。近年來隨著政府簡政放權改革的逐步推進，能源行業眾多領域的審批權下放或是取消，在放松行業審批、擴大企業自主權的新形勢下，加強政府監管顯得尤為重要。

一是監管仍要把控好事前的規劃、審查環節，不能“一放了之”、“任其發展”，更要加強整體層面的規劃引導等工作。如近兩年火電核準權由國家能源主管部門下放至省級能源主管部門后，在地方政府投資保增長的驅動下，各地掀起了火電建設熱潮，2015年火電新增7400萬千瓦，是過去幾年平均水平的1.5倍以上。2015年底核準在建項目超過2億千瓦，已批路條項目也近2億千瓦，如果全部建成全國火電裝機將達到13億千瓦，電力供應將面臨嚴重過剩局面。由于市場具有短期性和盲目性的特點，缺乏宏觀引導的自由市場往往帶來大起大落、產能過剩等一系列問題，因此，需要政府通過規劃制訂、信息發布和總量調控等多種手段，明確市場近期狀況和長期預期，引導市場主體理性決策、科學發展。

二是政府部門要逐步建立清晰、規范和嚴格的市場監管制度，逐步歸口能源行業監管職能，事前、事中和事后監管相結合，切實做好“裁判員”。對于競爭性環節，如上游開發、終端零售等，監管重點在于市場主體是否有操縱、欺詐等行為，維護市場公平開放環境；對于自然壟斷環節，如油氣管網、電網等，重點在于成本監審及合理定價，確保市場主體不利用支配地位獲取壟斷暴利。

政府部門在做好市場監管及引導的同時，還應做好兜底群眾用能保護工作，切實保障民生。一是對于供氣、供熱和供電等基本公共產品，應通過政府定價、補貼等形式，保障無議價能力群眾的基本生活需要；二是開展多種形式的能源扶貧工作，如開展光伏扶貧，實施農網改造升級工程，推進定點扶貧和對口支援等；三是逐步解決交叉補貼等問題，探索由暗補改為明補、穩定補貼來源以及逐步縮小補貼對象范圍等，以政府基金等形式替代交叉補貼。

加強創新研究，提升各環節產出效率

創新是提升全要素生產率、推動供給側改革的另一重要舉措。當前我國能源領域部分技術已達到國際先進水平，如燃煤發電技術、核電技術和特高壓技術等，下一步需要著力突破自主創新難關、向國際引領和國際領先方向邁進。建議從以下幾個方面完善政策與配套支持體系：

一是依托企業為主體開展創新研究。目前我國重大裝備、關鍵技術的創新主要采用國家國企主導、自上而下的模式，通過重大科技專項等形式支持，這在一定時期內發揮了集中力量辦大事的優勢，取得了令人矚目的成就。在當前從“跟隨創新”向“引領創新”轉變的階段，需要進一步釋放企業等微觀主體的活力和創造力，“自上而下”和“自下而上”相結合開展創新研究。國家科技主管部門可通過制訂戰略規劃、設置專項基金等方式引導，企業可自主確立研究方向，通過申請基金、產研結合、創新獎勵和納稅抵扣等多種方式獲得政策支持。

二是激發國有企業從業人員的創新積極性。過去，國有企業由于薪酬總額、成果權屬等因素限制，員工的創造力沒有得到充分發揮。可結合混合所有制改革等舉措，探索科技成果入股、創新特別獎勵等多種方式，進一步激發基層的首創精神。同時，要簡化束縛創新的各種流程、事務性手續，讓科研人員真正能全心投入到科研中。

三是加大基礎科學研究的投入力度。當前，能源領域亟待突破的“高精尖”技術，瓶頸往往卡在材料、精密制造等方面，這與基礎科學的發展水平密切相關，需要長時間地積累探索，需要國家政策的傾斜和寬容的科研環境。建議依托基礎科學研究實驗室等組織形式，創造一流的科研環境并解決專業人員的后顧之憂，鼓勵探索、允許試錯，爭取在2030年左右實現我國能源科技整體實力達到國際先進水平。

在改革過程中需要注意的問題

通過供給側改革，構建公平開放的能源市場，將帶來全社會用能成本下降、提升產業競爭力等紅利，助力中國制造由中低端向中高端邁進。在改革過程中，還需要注意以下幾個方面問題：一是做好頂層設計，發揮政府引導作用，制訂發布清晰的改革目標、路徑和時間表，引導預期；二是找準突破口，近期可以電力改革為抓手，下一步參照其實施經驗推動油氣等領域的改革；三是鼓勵基層首創精神，允許地方先行先試，一些管制措施如煉化項目審批、油氣調配權等可在部分省份先行放松，積累經驗再逐步推廣；四是民主決策，政策出臺要廣泛聽取不同利益相關方的意見，避免既得利益者借改革之名阻礙改革的進程；五是立法先行，制訂完善改革配套的政策法規，對年代較久的、不符合實際的法律條文要及時修訂；六是不搞一刀切，賦予地方一定的政策自主權，做好差異化政策設計和平衡機制等。

參考文獻■

［1］ 賀佑國，葉旭東，王震. 煤炭工業發展形勢及“十三五”展望. 中國能源報，2015-02-02.

［2］ 國務院. 關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見. 2016，（2）.

［3］ 程路，白建華，賈德香等. 國外風電并網特點及對我國的啟示. 中外能源. 2011，16（6）.

［4］ “油氣體制改革研究“課題組. 油氣體制改革的思路與建議. 宏觀經濟管理. 2015，（9）.

［5］ 王趙賓. 煤炭物流成本分析報告. 能源. 2014，（5）.

中圖分類號：F206

文獻標識碼：A

作者單位：（國網能源研究院）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.06.013 ■ 編輯：云霞