新預算法下財政職能履行問題淺析

鄭英

摘 要 2015年1月1日開始實施的《中華人民共和國預算法》與舊預算法相比有許多創新之處，其要求實行全口徑預算、注重預算績效管理、實行預算公開透明等，對新常態下的財政工作提出了更高的要求，對我國深化財稅體制改革起到了越來越重要的作用。本文結合財政工作實際，簡要分析了新預算法的特點、新預算法對財政職能的影響、新預算法下財政履行職能時的注意事項，以期促進財政部門認真履行職責、從而其應有發揮的作用。

關鍵詞 新預算法 財政職能

實施新預算法以來，財政預算不斷完善，財政職能在逐漸轉變，精細化管理越來越嚴格、也越來越繁瑣。如何轉變財政職能、發揮好財政作用是個值得探討的問題。

一、新預算法的特點

（一）縱橫結合，完整預算

把政府的所有收支統一納入預算管理是政府預算管理的一項基礎性要求，新預算法縱橫結合，要求政府把所有的收入和支出都納入預算管理，取消了先前的“預算外資金收支”。從橫向看，政府預算包括了“一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算”；從縱向看，預算包括了中央、省、市、縣、鄉五級。進一步明確預算收支的范圍，收入不僅包括各種稅收和收費，還包括國有資源有償使用收入和其他收入等，保證了收入的完整性；支出分別按照功能和經濟性質分類到項到款，確保了支出預算的完整性。以上縱橫結合的方式，實現了預算的無縫連接，從法律層面上保證了制度的實施，從源頭上保證了預算的完整性。

（二）統籌預算，跨年平衡

新預算法改進了原來單一年度的預算平衡機制，允許跨年度預算平衡。明確財政收支預算可以視情況編列赤字并分年彌補；預算執行中的超收部分用于削減赤字和化解債務，短收則通過預算調節基金加以解決；與原先相比，對收入預算的考核更弱化，強調依法征管，支出則側重對政策和預算的審查，強調支出預算的剛性約束。跨年度的預算平衡機制，允許專項資金、預算資金跨年使用，一是這樣有利于實現預算編制的合理性和科學性，更好地發揮財政宏觀調控的作用，提高財政資金使用績效；二是避免政府突擊花錢，稅收增長的不均衡導致財政收入出現較大波動。

（三）規范債務，控制風險

在原預算法下，各級政府預算只能量入為出，不得編列赤字。實際情況是各級政府出于發展和建設的需要盡可能采取多渠道融資，多年來已形成巨額債務。據2015年8月29日全國人大常委會議案，我國2015年地方債務高達16萬億元人民幣，這些債務也就是目前地方政府具有償還責任的債務，但不包括政府負有擔保責任的和政府可能承擔一定救助責任的或有債務。這些債務若不及時化解，必將帶來嚴重隱患，也必將束縛地方的經濟發展。為適應地方經濟發展的需要并規范地方債務的管理，新預算法疏堵結合，允許地方政府適當舉借債務，同時從舉借債務的主體、用途、規模、方式、償還等方面做出限制性規定。既規范了地方政府的舉債行為，又適應了地方經濟的發展，有利于防范債務風險、促進地方穩定。

（四）完善制度，促進公平

我國長期以來的轉移支付制度對地區間的協調發展起到了積極的作用，但各地經濟發展的不平衡讓這個制度在執行過程中的弊端日益凸顯。主要體現在各級專項資金的轉移支付中限制性條件設置過多、資金下達進度緩慢、配套資金壓力過大。對經濟發展較好的地區來說，配套資金足額，發展的速度就越來越快；對落后的西部地區來說，由于地方財政無法配套，上級專項資金往往落不到實處，導致這些地區的發展受限，與發達地區的差距越來越大。為了解決現實中各地發展極不協調的問題，進一步規范和完善轉移支付制度，預算法明確要求“上級政府在安排專項轉移支付時不得要求下級政府承擔配套資金”，各地政府還應當將提前下達的轉移支付預計數編入本級預算。這些規定更有利于促進各地公平發展，減少政府的行政成本，提高預算編制的完整性。

二、新預算法對財政職能的影響

財政職能是指財政作為國家政府分配社會產品、調節經濟活動的重要手段所具有的職責和功能。預算法規定各級政府的預算工作由本級財政部門具體執行，因此，從某種程度上講，新預算法對財政職能的影響深刻而深遠。

（一）全口徑收入預算有利于財政更好地履行收入分配職能

財政是政府的職能部門，全社會公平分配目標的實現程度取決于財政收入的多寡。與舊預算法相比，新預算法把政府的全部收入均納入預算管理，特別是原來未納入預算管理的數量較大的土地出讓金、政府性基金等。之前的“預算外資金收入”往往成為很多部門的小金庫和腐敗的滋生地，現在也一并納入預算管理，不允許有游離于政府預算之外的收入，從而使政府的收入更具有科學性。隨著收入范圍的無縫預算，財政盤子的總量必然增大。財力的增強對財政履行調控和分配職能提供了更有力的基礎和保障，也更有利于促進社會經濟的協調發展和良性循環，促進社會公平公正。同時，對抵制腐敗也將起到積極的推動作用。

（二）跨年度預算平衡機制影響財政調控經濟職能

在原來年度平衡的財政預算制度下，存在著由于過度追求年度預算平衡和稅收忽冷忽熱導致的經濟周期風險，在經濟偏冷、財政收入大幅削減的情況下，為了保持預算平衡，可能大幅度增加稅收力度，導致經濟雪上加霜；在經濟過熱時，本應采取抑制措施，但為了平衡財政目標往往會對抑制政策疏于管理，導致物價飛漲，市場秩序混亂。新預算法從原來的年度預算平衡轉變為跨年度預算平衡，能夠在經濟周期內追求財政預算平衡，消除由于單純追求年內預算平衡而導致的經濟周期風險，有利于財政更好地實現經濟調控的職能。

（三）轉移支付制度的完善程度影響財政資源配置的職能

財政是政府配置資源的主體，其配置職能表現在對市場提供過度的商品和勞務數量進行校正，并對市場提供不足的產品和服務進行補充，以實現社會資源的有效配置。通常情況下，財政可通過采取轉移支付制度和區域性的稅收優惠政策等方法來促進資源要素市場的建設和發展，推動生產要素在區域間的合理流動，實現資源配置的優化。新預算法第十六條規定“財政轉移支付應當規范、公平、公開，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標”。轉移支付制度的完善，對促進區域間的均衡發展將起到更有效的作用，也會更加促進財政的資源配置。

（四）強制性規定更好地促進了財政監督管理職能的發揮

新預算法第八十八條規定“各級政府財政部門負責監督檢查本級各部門及其所屬各單位預算的編制、執行，并向本級政府和上一級政府財政部門報告預算執行情況。”這為財政更好地履行監督管理職能提供了法律依據。在履行具體的監督管理職能時，財政要加大對部門預算編制事前監督，增強預算的科學性和合理性；加大對部門預算執行監督，增強預算約束調節力；加大對部門決算監督，提高決算的真實性和準確性。同時要加強財政監督檢查隊伍建設，為更好地履行監督管理職能提供人力資源；在執法過程中，必須規范財政監督行為，強化責任追究。

三、新預算法下財政職能履行的注意事項

十八屆三中全會指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，在國民經濟發展和建設中起著不可替代的作用。要發揮好財政的作用、履行好財政職能，需從以下幾方面下功夫：

（一）改革財政管理體制

保持分稅制基本制度不動搖，適度調整稅收分成比例和比率，擴大地方稅種范圍，保持各級財政適度的調節能力，均衡地區間和各級政府間的財力差異，使其適度向上集中和適度向基層傾斜。配合當前政府推進的供給側改革，財政政策要通過各種稅收措施，降低個人稅負和企業成本，充分調動其積極性和創造性；在降低個人稅負方面，要改變當前個人所得稅弱化為“工薪稅”的現象，建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，將工薪、勞務所得等統一納入綜合范圍進行征稅，增強個稅調節收入分配的作用。對處于過渡期的“營改增”政策，要加快實施步伐，縮短過渡時間，盡快取得實效。

（二）增強財政公共管理職能

財政是政府的職能部門，財政職能涵蓋于政府職能之中。增強財政的公共管理職能就是要求財政利用政府的職能進行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。公共財政管理的首要任務是籌集政府履行職能所需的財政收入，合理安排財政支出，滿足社會公共需要，促進經濟社會又好又快發展。財政管理水平的高低，直接影響財政職能作用的發揮和財政資金的使用效率。隨著我國經濟體制的逐步建立和政治體制的不斷改革，社會的各項事業都處于深化改革的進程中，公共財政作為政府實施社會管理和社會服務的一項事務，越來越得到社會各個階層的關注。實施好財政的公共管理職能，能夠從根本上促進社會穩定，讓人們具有基本的生活保障。

（三）嚴格執行預算法，增強預算的透明度

新預算法要求除涉密事項外其他預算內容全部公開，近年來，各級政府已推出了“三公經費”公開、部門預算公開，政府預算公開工作正在逐步開展。預算公開實質是政府活動透明，也是財政資金使用情況透明；進行預算公開是政府和財政部門的責任，也是依法行政、防范財政風險的需要。財政部門必須嚴格執行預算法律，配合媒體做好預算公開工作，明確預算公開的重點，如專項轉移支付情況、舉借債務情況、政府采購情況、審計報告等，增強預算的透明度，同時接受公眾和輿論的監督。

（四）注重績效管理，提高財政資金使用效率

財政預算績效管理是指通過明確的公共支出績效目標的制定以及規范的績效評價指標體系的構建，對目標實現程度進行科學評價，并將評價結果同行政評價、預算編制等緊密結合在一起，從而形成一種以績效評價結果為導向的預算管理模式。績效管理的核心理念在于“花錢必問效、無效必問責”，這就要求把績效管理的思想貫穿于財政資金使用的整個過程。事前要進行項目可行性評估和財政評審，事中要跟進監督、防止資金被挪用，事后要開展績效評價，看是否達到預期目標。特別是對重點項目，要認真落實“三重一大”決策制度，防止因領導個人決策失誤給國家帶來巨大損失。

四、結語

新預算法的出臺，給財政工作帶來了新的挑戰，對履行財政職能提出了更高的要求。財政人應當在法律的框架下，履行好各自的職能，發揮好資金效益。

（作者單位為四川省鄰水縣財政局）

參考文獻

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