中國土地財政原因及化解對策

摘 要 我國經濟的飛躍式發展，帶動了地方經濟的突飛猛進，創造了更多的就業機會，解決了大量的就業問題，提高了人民的收入和生活水平。然而，地方政府利用出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出的現象也是屢見不鮮。本文以昆明為例，探討了中國土地財政的成因、危害及對策措施，以期對中國化解土地財政困局有所助益。

關鍵詞 土地財政 房地產價格 體制改革 稅制

2015年，中央1號文件進一步強調了耕地保護工作，耕地保護政策重點一是進一步嚴格耕地占補平衡制度，二是持續推進永久基本農田劃定，三是防范農地“非農化”“非糧化”。①2014年3月，全國兩會政府工作報告提出“今年要對土地出讓金收支和耕地保護情況進行全面審計”，這是一次備受關注的全國性專項審計，也是首次在全國范圍內進行的土地出讓金收支審計。②2014年全國兩會政府工作報告對財稅體制改革制定了紅頭文件，開拓了財稅改革的新局面。現今，國家將財稅體制改革視為國家經濟領域的重點工作來抓，為化解當前“土地財政”的窘困局面帶來了希望的曙光。

一、我國土地財政概況

中商情報指數對全國300個市縣土地招拍掛市場監測的統計結果表明，2013年全年，我國土地出讓金收入較前一年全國平均水平年而言增長了54%，土地交易市場回暖明顯。

昆明2013年的土地財政狀況在全國661個城市中居于第18位，每項增長幅度均在全國平均水平之上。土地出讓金高達375億元，較2012年增長10%；平均每平方米成交價格為1328元，較2012年增長92%；而規劃建筑面積為28190000平方米，較2012年增長20%。幾項指標比較而言，成交價格方面的增長幅度最大，換言之，土地出讓成交價格在持續走高。2013年，昆明市的累計土地出讓金占了公共預算財政收入的83%，儼然成了昆明財政收入的支柱來源。

目前，土地財政的問題是一個相當尖銳和突出的問題，“土地財政”是“寅吃卯糧”的短期行為，與國家所提倡的可持續發展戰略是相悖的。許多地方政府把土地出讓獲得的收入作為城市建設的重要資金來源，其制度弊端已經越來越明顯。土地財政正遭受各方的質疑、批判。

二、中國土地財政成因分析

（一）“似是而非”的學習

香港的土地批租制是中國土地財政學習的主要教材。然而，中國的土地財政只是學了土地批租制的皮毛，沒有結合國內土地財政的實際情況進行深入剖析與深刻變革。首先，中國的土地所有權集中掌握在政府手中，香港則是分散給不同的部門，并把土地收益納入基金管理，最大限度控制了土地出讓金收支的隨意性，從政府層面杜絕了腐敗。其次，香港的建設用地供給走的是市場化路線，而內地的土地供給是政府的壟斷行為。香港的土地屬于私有性質，在出售或轉讓之前會進行初步開發，以提高出讓成交價格，為土地出讓者爭取了更大的經濟收益。內地政府則大肆低價強制性征收土地，再以高價轉讓給開發商，對土地出讓者的利益視而不見。這是一場政府與民眾間的不公平交易，政府在剝奪人民應得利益的基礎上坐收“漁翁之利”，難免使民眾怨聲載道。

（二）“強干弱枝”的改革

1994年，我國推行分稅制，中央政府將稅種統一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，并按該劃分標準由中央和地方政府各自征收、各自管理。就國稅與地稅征收的稅種劃分而言，中央所征收的稅種雖然沒有地方征收的稅種那樣名目繁多，但都是征收難度相對地方簡單、稅源大而且集中的稅種。此外，中央與地方共享稅中，中央與地方所占的比例有天壤之別，可以看出二者間財權與事權的不對等。中央與地方政府共享稅是由國稅局征收，再把相應的比例劃入地方金庫，而中央上收國庫與下放地方的比例差距之大令人瞠目結舌。國家為了加強和鞏固中央財政的主體地位，造成了我國稅收體系“強干弱枝”的局面，其合理性與適用性在當前形勢之下有待考量和改善。

（三）地方GDP“大躍進”的比拼工具

現今，土地出讓已成為各地政府首選的融資手段。而土地是一種不可再生的稀缺資源，政府的賣地行為終究只是一種存量透支的不理性之舉。地方官員通過賣地在任期內的確可以提高自己的政績，甚至會有很大一部分“邊緣收入”進入囊中，但是這種目光短淺的自利行為卻給下一任官員解決財政問題帶來了困難，同時也是極其失敗的反面教材，容易滋生不良社會風氣。此外，這些地方政府催生的形象工程和政績工程，是否符合地方長足發展的需要有待考慮。昆明長水國際機場就是一個地方GDP“大躍進”的典型比拼工具。昆明市政府耗資近380億元建成了這個具有重大意義的中國西南門戶國際樞紐機場，但運營期間因為陰雨雷電、大霧冰雹等惡劣天氣，機場航班經常大面積延誤甚至停飛，乘客對此極度不滿。長水國際機場固然規模宏大、富麗堂皇，然而專家的選址卻令人啼笑皆非。

（四）地方債務的“救命稻草”

支出增長過快是地方債臺高筑的主要原因，尤其是在抵御金融危機時期，為了響應國家拉動內需的政策，地方政府只好大力投資公共基礎設施建設，機場、地鐵、廣場等項目不斷增加。然而這些項目的建設在拉動內需、刺激經濟發展、帶動就業的同時，也帶來了地方債務增加的問題。這些重大工程的建設往往需要巨大的流動資金作為支撐，政府除了接受中央撥款，還得向金融機構借貸，這無疑加重了政府的償債負擔。在舊債未清、新債又急劇增加的窘況下，地方政府為緩解財政赤字，盡快彌補財政收入與財政支出間的漏洞，只好抓住了見效快、收益高的土地財政這根“救命稻草”。

三、我國土地財政的危害

（一）惡化國民收入分配，擴大了城鄉差距

在中國，對土地財政依賴比較嚴重的是經濟不發達的城市和地區。因為缺乏高精尖產業的支持，這些城市和地區的人民收入水平不高，只能依靠出讓土地來增加收入。政府為了改善和提高地方經濟，就以低價征收人民的土地，而由土地出讓帶來的增值收益卻被政府首先轉移到自己手中，只將剩余的極少部分返給被征地的人民。這樣，人們希望通過出讓土地來增加經濟收入的愿望就落空了，貧窮的人民愈發貧窮。毫無疑問，這擴大了社會內部的貧富差距。同樣，城鄉用地的征地價格也存在差別，土地收入大多集中用于城市，農村依靠土地出讓金支撐地方財政支出的較少。按照昆明市人民政府的征地補償標準，城市中心黃金地段的征地補償價與偏遠農村的征地補償價每畝差價可高達12萬元。例如，市中心護國、大觀、龍翔等片區每畝征地補償價為251196元，官渡區矣六山地區征地補償價為216612元每畝，黑林鋪的山地區每畝征地補償價僅為122364元，越是貧窮落后的地區所獲得的補償越少。征地補償越高的地區經濟越發達，且市中心征地是規劃城市建設的需要，土地出讓金的征收可以更好地直接轉化為經濟發展引擎，同時解決城市人口就業問題。但是農村土地出讓金大部分都是用于農村基礎設施建設，甚至被地方官員轉化為自己的“灰色”收入，不利于農村“三農”問題的解決。

（二）影響產業結構調整和升級

我國土地出讓金掌握在政府手中，因此地方政府決定了資金的投向，繼而引導了產業結構的變化。多年以來，地方的土地財政主要是用于城市建設，造成了建筑業的大發展，同時帶動了與建筑相關行業的大繁榮，如鋼筋水泥、機電五金和化工業等污染大、科技含量低、資源浪費大的低端產業。這些基礎制造業過度的發展占用了大量社會資源，同時造成了產能的嚴重過剩，沒有做到社會資源的合理配置，沒有以最小的投入產出最大的效益，不符合經濟利益最大化原則，同時與中央加快轉變發展方式的方針背道而馳。

（三）破壞耕地，侵害了農民的合法權益

土地是不可再生資源，尤其是農業用地于國家民生大計有重要意義，更是不可忽略。昆明呈貢新城的農民出讓了461平方公里的土地給政府建造大學城和政府大樓等，占地22.97平方公里的昆明長水國際機場也是征收農民的耕地而得。雖然依據政府的安置和補償工作，這些失地農民的安居安置工作已經基本落實，但是農民得到的征地補償和政府征地所帶來的收入遠遠無法形成正比。昆明的土地成交價格是征地價格的70倍，政府則把由這筆征地形成的巨大“剪刀差”收入收進囊中。另一方面，一次性全額補償不利于農民的長期理財規劃。一些農民在獲得政府的大筆補償金后，不考慮長遠的生存和發展需求，可能會在短期之內就揮霍而盡。此時，沒有土地又沒有工作的這部分農民會與政府產生沖突，大量剩余勞動力的涌現形成社會的不安定因素。

（四）推高了房地產的價格

中國的高房價與政府對土地的壟斷是密不可分的，甚至可以說互為因果關系。地方政府利用自身權利，強制性以低價收購土地，再通過土地招拍掛政策，將土地以高價轉讓給開發商。而房地產開發商為了彌補不斷暴漲的地價與房價暴利之間的缺口，就將開發地塊的房地產稅費最終轉化為商品房成本，最終又把相關成本和稅費轉嫁給消費者，由消費者為開發商的支出買單，這筆賬單最終形成了高昂的房價。

據房價走勢頻道統計，2013年4月21日至2014年4月13日，昆明二手房最近一年時間內的價格波動在1000元以內，最高價為2014年2月2日的9554元，最低價為2013年10月20日的8594元。搜房網的統計表明，昆明住宅價格在2013年6月以后是趨于供給平衡的，但是供給還是略微大于需求。按照價值規律的表現形式，當供給大于需求時，價格應該下降，減少生產，平衡供求關系。但是昆明樓市價格乃至中國大部分城市的樓市價格與供求關系對價格的影響是相悖的，價格不跌反漲。這種現象的出現主要是由于大多數城市對樓盤的過度炒作，以及在限購令的壓力下，大多數人重返二三線城市購房，無疑抬高了二三線城市的樓市價格。

（五）異化城市化過程

我國的土地財政已經由最初的政府低買高賣的簡單方式轉向由投資公司融資的高級方式，這種高級的土地財政模式刺激了政府瘋狂的“圈地運動”。然而，城市化最主要的標志是城市人口在總人口中比重的上升。在我國城市化不斷推進的過程中，政府依靠擴大城市空間規模來加快城市化進程是存在問題的，尤其是在中型城市，昆明呈貢新城的建立就是一個極其鮮明的例子。呈貢新城從2007年建成至今，出現了高樓林立卻人跡稀少的荒涼景象。13座市政大樓自2007建成后被空置了3年，搬遷工作才開始進行；雖然現已有9所高校8.5萬師生入駐，但是入住率仍然極低；除大學城附近外，想要看見一輛出租車簡直比登天還難。因此，呈貢新城被外媒戲稱為“鬼城”，也被輿論視為中國造城失敗的集中體現和房地產泡沫的縮影。在加速化城市化的大背景下，多少城市淪為政治實驗的“小白鼠”，城市被異化的現象屢見不鮮。

四、化解中國“土地財政”困局的政策建議

（一）加快我國征地制度改革

中國《憲法》規定，城市土地歸國家所有，凡用于經營活動的國有城市土地，國家為所有者，然后下放一定權力給地方政府，地方政府在出讓土地后，把土地出讓金分為三部分：一部分上繳國家，一部分歸地方財政，剩余部分則是中央和地方共享。因為土地出讓金上繳國家的部分占了很大比例，地方可支配的份額相對較少，政府為了支撐地方支出就利用強權大量征地，強拆強買，侵害了農民的合法權益。為了農民的利益與土地資源的可持續發展，政府應減少行政干預，退出征地過程，實現建設用地的市場化，改變當前征地過程中的不平等現象，將政府主導的行政征地模式轉變為土地出讓者與購買者協商的經濟模式。

（二）加強轉變政府職能

我國現行土地財政最根深蒂固的問題在于政府對土地資源配置起著絕對控制和支配的作用。在社會主義市場經濟條件下，政府應該減弱在經濟活動中的參與行為，加強宏觀調控和引導作用。尤其在土地財政問題中，政府應做的就是為土地交易市場創造公平良好的環境，制定和完善與土地交易相關的法律法規，引導土地交易順利進行，不“喧賓奪主”，搶占市場在土地資源配置中發揮基礎性作用。政府在市場調節失靈時及時伸出“援手”扶持即可。

（三）加大中央財政轉移支付力度

在全國財政這塊大蛋糕中，國家把最大的那一塊分給了中央，約占整塊“蛋糕”的五分之四，而地方財政占很小的一部分，只有五分之一。這樣的劃分比例難以滿足國家改革的初衷，因為中央與地方土地財政之間的角逐是永無休止的，過分擴大中央財政的比例，毫無疑問就打擊了地方稅收的積極性。就中國現行政治體制而言，如若土地財政退出地方財政體系之中，要彌補這個巨大的財政缺口，就需要加大地方財政在國家財政中所占的比例，需要中央財政作出讓步和調整。同時還要加大中央財政對地方財政的返還力度，以及地方上級財政對下級財政的補助。換言之，就是要重新切割財政蛋糕，重新劃分國稅和地稅的比例，使地方財政切割財政蛋糕的比例大于五分之一，分成比例更多向地方傾斜。在改進和完善現行轉移支付制度的同時，還應深化省級以下財政體制改革，建立規范的省對市、市對縣、縣對鄉的財政轉移支付制度，讓地方政府逐步擺脫對土地出讓金的依賴。

（四）土地出讓金納入全面審計

當前，土地收入的公開透明程度不斷提高，但是支出部分的公開透明工作卻沒有取得很大進展。也就是說，政府只公開土地出讓的收入情況，對這筆資金的使用情況卻避而不談?？上攵?，在利用土地出讓金的過程中，地方官員的尋租行為是不言而喻的。2014年全國兩會政府工作報告提出：“今年要對土地出讓金收支和耕地保護情況進行全面審計。”將土地出讓金納入國家審計，能夠讓地方政府利用土地出讓金的支出更加透明化，減少腐敗現象，從而保證土地出讓金能夠最大化地用于真正需要的地方，避免地方政府財政捉襟見肘的現象，同時規避可能由土地財政帶來的系統性風險。

注釋：①2015年土地政策評述與2016年展望，中華人民共和國國土資源部。

②2014年全國兩會政府工作報告。

（作者單位為云南民族大學經濟學院）

[作者簡介：蔣蕓（1989—），女，云南玉溪人，云南民族大學經濟學院2014級研究生，研究方向：投資公司與資本運作管理。]

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