扶貧脫貧攻堅要處理好五個重要關(guān)系
——在“多方合力，打贏扶貧攻堅戰(zhàn)研討會”上的發(fā)言

張伯里

?

扶貧脫貧攻堅要處理好五個重要關(guān)系
——在“多方合力，打贏扶貧攻堅戰(zhàn)研討會”上的發(fā)言

張伯里

目前我國人均GDP已提高到近8000美元，屬上中等收入水平，但國內(nèi)仍然有5575萬農(nóng)村貧困人口連基本生活都成問題。習(xí)近平總書記指出，“我們不能一邊宣布全面建成了小康社會，另一邊還有幾千萬人口的生活水平處在扶貧標(biāo)準(zhǔn)線以下，這既影響人民群眾對全面建成小康社會的滿意度，也影響國際社會對我國全面建成小康社會的認(rèn)可度”。黨的十八屆五中全會指出，農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)，必須充分發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。對此幾天前（2016.3.16）閉幕的全國人代會剛剛通過的“十三五”規(guī)劃綱要也作了部署（“綱要”20篇之第13篇就是“全力實施脫貧攻堅”）。這是“十三五”時期的一場不能輸?shù)墓詰?zhàn)。正如習(xí)近平總書記3月10日參加全國人代會青海代表團(tuán)審議時所講，“十三五”時期是脫貧攻堅啃硬骨頭、攻城拔寨的時期。無疑，打贏這場攻堅戰(zhàn)需要各方面力量和積極性，也需要處理好各個方面的重要關(guān)系。

一、處理好中央和地方之間的關(guān)系

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是黨中央制定的目標(biāo)，完成這一目標(biāo)，中央有中央的責(zé)任，地方有地方的工作，必須結(jié)合起來。從中央層面來說，中央負(fù)責(zé)頂層設(shè)計，制定政策，總體部署，督查落實。地方積極承接中央的政策，制定落實方案，扎實推進(jìn)。中央的政策保障主要包括財政、金融、用地、科技、人才等方面。例如在財政方面，中央財政繼續(xù)加大對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，中央財政專項扶貧資金規(guī)模實現(xiàn)較大幅度增長，一般性轉(zhuǎn)移支付資金、各類涉及民生的專項轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資進(jìn)一步向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。就2016年的中央財政扶貧資金而言，增加201億元，增長43.4%。

在脫貧攻堅工作中處理好中央和地方之間的關(guān)系，必須有責(zé)任清晰的工作機(jī)制作保障。打贏扶貧攻堅戰(zhàn)實行中央統(tǒng)籌、省（自治區(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實的工作機(jī)制。黨中央、國務(wù)院主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌制定扶貧開發(fā)大政方針，出臺重大政策舉措，規(guī)劃重大工程項目。省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府對扶貧開發(fā)工作負(fù)總責(zé)，抓好目標(biāo)確定、項目下達(dá)、資金投放、組織動員、監(jiān)督考核等工作。市（地）黨委和政府要做好上下銜接、域內(nèi)協(xié)調(diào)、督促檢查工作，把精力集中在貧困縣如期摘帽上。縣級黨委和政府承擔(dān)主體責(zé)任，書記和縣長是第一責(zé)任人，做好進(jìn)度安排、項目落實、資金使用、人力調(diào)配、推進(jìn)實施等工作。要層層簽訂脫貧攻堅責(zé)任書，扶貧開發(fā)任務(wù)重的省（自治區(qū)、直轄市）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要向中央簽署脫貧責(zé)任書，每年要向中央作扶貧脫貧進(jìn)展情況的報告。省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府要向市（地）、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出要求，層層落實責(zé)任制。

二、處理好政府和市場之間的關(guān)系

習(xí)近平總書記指出：“做好扶貧開發(fā)工作，支持困難群眾脫貧致富，幫助他們排憂解難，使發(fā)展成果更多更公平惠及人民，是我們黨堅持全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的重要體現(xiàn)，也是黨和政府的重大職責(zé)。”習(xí)近平總書記的這段論述說明，在脫貧攻堅工作中，毫無疑問政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用。強(qiáng)調(diào)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，并不排斥市場在脫貧攻堅工程的重要作用。

長期以來，在扶貧工作中政府一直是唱主角的，無論是在政策支持、對象選擇還是在項目安排、資金投放等方面，“政府之手”都發(fā)揮著核心主導(dǎo)作用。因此，對于政府來說，扶貧是“熱”的，這也是必需的，但是與此相對，市場是“冷”的，扶貧資源配置不優(yōu)化，重復(fù)配置、不科學(xué)配置的現(xiàn)象時有發(fā)生。改變這種亂象的辦法就是扶貧資源利用方面引入市場機(jī)制，激發(fā)市場活力，形成扶貧開發(fā)合力，推動扶貧資源配置實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。要引導(dǎo)中央企業(yè)、民營企業(yè)分別設(shè)立貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金，采取市場化運(yùn)作方式，主要用于吸引企業(yè)到貧困地區(qū)從事資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展等。要特別引導(dǎo)民營企業(yè)以特色產(chǎn)業(yè)帶動貧困地區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。今年兩會期間，習(xí)近平總書記參加全國政協(xié)民建、工商聯(lián)聯(lián)組會時，聽取了全國政協(xié)常委、億利資源集團(tuán)董事長王文彪關(guān)于“庫布其治沙脫貧模式”的匯報。通過對1萬多平方公里沙漠的治理，庫布其形成了千億規(guī)模的沙漠綠洲經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)帶，實現(xiàn)了“生態(tài)有改善、群眾有收入、企業(yè)有回報”的良性循環(huán)，走出了一條“生態(tài)與生意并舉、民生與市場共贏”的扶貧新路。這就是特色產(chǎn)業(yè)帶動貧困地區(qū)就業(yè)成功的案例。我們要繼續(xù)在扶貧資源利用方面引入市場機(jī)制，鼓勵企業(yè)發(fā)揮扶貧開發(fā)的積極作用。

三、處理好行業(yè)扶貧與專項扶貧之間的關(guān)系

打好脫貧攻堅戰(zhàn)，一方面不能單兵作戰(zhàn)，各行各業(yè)要抱團(tuán)組合參與脫貧攻堅戰(zhàn)；另一方面不能“大水漫灌”，要專項突破，聚力攻堅。這就是行業(yè)扶貧與專項扶貧要形成體系，互為支撐，相互呼應(yīng)，共同打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》的要求，行業(yè)扶貧主要包括幾項重要任務(wù)。一是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧；二是加大科技扶貧力度，解決貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)中的關(guān)鍵技術(shù)問題；三是加快交通、水利、電力建設(shè)；四是著力加強(qiáng)教育脫貧；五是結(jié)合生態(tài)保護(hù)脫貧；六是開展醫(yī)療保險和醫(yī)療救助脫貧；七是實行農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧。這些扶貧脫貧任務(wù)關(guān)系到脫貧效果的可持續(xù)性。譬如教育脫貧，習(xí)近平總書記2016年3月10日在“兩會”上指出，“要更加注重教育脫貧，不能讓貧困現(xiàn)象代際傳遞。要更加注重提高脫貧效果的可持續(xù)性。”

按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》的要求，專項扶貧主要包括以下幾項重要任務(wù)：一是實施易地搬遷脫貧；二是引導(dǎo)勞務(wù)輸出脫貧；三是重點支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、連片特困地區(qū)脫貧攻堅。2016年3月7日習(xí)近平總書記在參加全國人代會黑龍江代表團(tuán)審議、聽取一位代表關(guān)于“加快人口較少民族脫貧奔小康”的發(fā)言時，強(qiáng)調(diào)了他多次講過的扶貧脫貧、全面小康，決不讓一個少數(shù)民族、一個地區(qū)掉隊。

行業(yè)扶貧和專項扶貧都是重要的扶貧資源，必須整合起來，發(fā)揮互補(bǔ)的作用。幾天前全國人代會批準(zhǔn)的“十三五”規(guī)劃綱要列出8個“脫貧攻堅重點工程”：特色產(chǎn)業(yè)扶貧，勞務(wù)輸出扶貧，易地扶貧搬遷，交通扶貧，生態(tài)保護(hù)扶貧，教育扶貧，健康扶貧與社保兜底扶貧，金融扶貧。我理解，這包括了行業(yè)扶貧和專項扶貧的主要內(nèi)容、方式，體現(xiàn)了統(tǒng)籌整合。只有加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一部署，加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度、資源整合力度，才能扎實推進(jìn)扶貧脫貧攻堅的各項工作。

四、處理好外部幫扶和內(nèi)生動力之間的關(guān)系

打好脫貧攻堅戰(zhàn)，外部幫扶的力量和內(nèi)部原生脫貧的動力都很重要，不可或缺。習(xí)近平總書記指出：“貧困地區(qū)發(fā)展要靠內(nèi)生動力”，“一個地方必須有產(chǎn)業(yè)，有勞動力，內(nèi)外結(jié)合才能發(fā)展”。所以，打好脫貧攻堅戰(zhàn)要注意處理好外部幫扶和內(nèi)生動力之間的關(guān)系。

扶貧脫貧是全黨全國全社會的共同責(zé)任，在脫貧攻堅中做好外部幫扶工作就是要動員國家力量和社會力量廣泛參與扶貧脫貧。就國家力量而言，主要體現(xiàn)為三個方面的參與——一是各級黨委政府按照各自的責(zé)任落實扶貧；二是通過政府主導(dǎo)強(qiáng)化東西協(xié)作扶貧；三是深化以黨政機(jī)關(guān)、部隊、人民團(tuán)體、國有企業(yè)為參與主體的定點扶貧。就社會力量而言，也主要體現(xiàn)為三個方面的參與——一是鼓勵支持民營企業(yè)參與扶貧；二是鼓勵支持社會組織參與扶貧。三是鼓勵支持個人參與扶貧。

2016年3月16日全國人代會通過的《慈善法》，突出鼓勵和支持扶貧濟(jì)困的慈善活動——該法“總則”所界定的慈善活動首要的一條就是“扶貧、濟(jì)困”——目的是要通過立法將更多的社會力量、慈善資源引導(dǎo)匯聚到扶貧濟(jì)困這一重要領(lǐng)域，合力助推脫貧攻堅。慈善事業(yè)是脫貧攻堅不可或缺的重要社會力量。我國的社會慈善捐贈額從2006年的不足100億元發(fā)展到目前的1000億元左右，且潛力尚未充分發(fā)揮。制定慈善法，鼓勵支持自然人、法人和其他組織開展以扶貧濟(jì)困為重點的慈善活動，體現(xiàn)了中央關(guān)于“廣泛組織和動員社會力量積極參與扶貧濟(jì)困”的精神，有利于廣泛匯聚社會幫扶力量，與精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧有效對接，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)做出貢獻(xiàn)。

外部幫扶是條件，自我奮斗才是根本。習(xí)近平總書記指出，“脫貧致富終究要靠貧困群眾用自己的辛勤勞動來實現(xiàn)”。要重視發(fā)揮廣大基層干部群眾的首創(chuàng)精神，讓他們的心熱起來、行動起來，靠辛勤勞動改變貧困落后面貌。貧困群眾既是扶貧開發(fā)的受益主體，也是扶貧開發(fā)的實施主體。解決貧困問題，固然離不開外部的項目、資金、技術(shù)的輸入推動，但最根本的還是要靠貧困群眾自力更生、艱苦奮斗，要靠內(nèi)生動力。要加強(qiáng)引導(dǎo)，更新觀念，充分發(fā)揮貧困地區(qū)、扶貧對象的主動性和創(chuàng)造性，注重增強(qiáng)扶貧對象和貧困地區(qū)自我發(fā)展能力。總之，內(nèi)外結(jié)合才能發(fā)展，立足自身才能實現(xiàn)脫貧致富。

五、處理好精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧之間的關(guān)系

打好脫貧攻堅戰(zhàn)必須把精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧結(jié)合起來。精準(zhǔn)扶貧是手段，精準(zhǔn)脫貧是目標(biāo)，是結(jié)果。只有做到精準(zhǔn)扶貧，才能實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西花垣縣十八洞村考察時首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”，強(qiáng)調(diào)扶貧要實事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)。此后，他在山區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等貧困人口集中的地區(qū)調(diào)研考察時，經(jīng)常會提到“精準(zhǔn)扶貧”。精準(zhǔn)扶貧如何“精準(zhǔn)”？2015年1月，總書記在考察云南省昭通市時提到，深入實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，項目安排和資金使用都要提高精準(zhǔn)度，扶到點上、根上，讓貧困群眾真正得到實惠。2015年11月，他在中央扶貧開發(fā)工作會議上講，要解決好“扶持誰”的問題，確保把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策。這也就是他2016年3月10日參加全國人代會青海代表團(tuán)審議時進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)的，“脫貧攻堅一定要扭住精準(zhǔn)，做到精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，精準(zhǔn)到戶、精準(zhǔn)到人，找對‘窮根’，明確靶向。”3月8日參加湖南代表團(tuán)審議，講到精準(zhǔn)扶貧時他說，一把鑰匙開一把鎖，一方山水有時養(yǎng)不活一方人。因此要因地施策。

精準(zhǔn)扶貧是為了精準(zhǔn)脫貧。要設(shè)定時間表，實現(xiàn)有序退出，既要防止拖延病，又要防止急躁癥。要留出緩沖期，實行嚴(yán)格評估，按照摘帽標(biāo)準(zhǔn)驗收。要實行逐戶銷號，做到脫貧到人，脫沒脫貧要群眾認(rèn)賬。是否采取了精準(zhǔn)扶貧的措施，是否實現(xiàn)了精準(zhǔn)脫貧？需要嚴(yán)格扶貧考核督查問責(zé)。要建立年度扶貧開發(fā)工作逐級督查制度，選擇重點部門、重點地區(qū)進(jìn)行聯(lián)合督查，對落實不力的部門和地區(qū)，要進(jìn)行問責(zé)。總之，扶貧脫貧，貴在精準(zhǔn)。

（本文作者：中共中央黨校原副校長、中國領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究會會長、教授、博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：張穎智