中國城鎮住房調控政策回顧與評價

徐菊芬

中國城鎮住房調控政策回顧與評價

徐菊芬

我國從1994年正式啟動住房制度改革以來，國家和地方出臺了一系列調控措施，取得了顯著的成效，也存在著諸多問題。本文在梳理住房調控政策歷程的基礎上，結合分權改革、土地制度改革以及經濟社會波動的歷史背景對其產生的影響，對中國城鎮住房的政策調控進行了更為詳細的階段總結，分析20多年住房調控的成效與問題，為當下住房調控政策提供些許參考和依據。

1 1994～1997年：住房體制改革啟動和初步探索時期

1980年以來，中國住房改革經歷了試點售房、提租補貼、以售帶租等前期醞釀，于1994年正式拉開序幕[1]，《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》（國發〔1994〕43號）明確提出“把住房建設投資由國家、單位統包的體制改變為國家、單位、個人三者合理負擔的體制”，“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系”，并提出全面推行住房公積金制度。

這一時期住房改革的背景是社會主義市場經濟制度基本確立，一系列的政治經濟體制改革陸續展開，1994年的中央-地方分稅制改革為1980年分權體制改革的后續篇章，更加明晰了中央與地方的財權與事權版圖（這一改革的結果是中央政府稅收大幅提高，地方政府面臨財政緊縮），1988年修訂的《土地管理法》也明確將土地有償使用開始制度化，住房逐漸擺脫計劃經濟時期工業生產附屬品的性質，而開始具有商品屬性。

2 1998～2001年：體制確立后兩大類住房快速發展時期

1998年，國務院發布《關于進一步深化住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號文），宣布停止住房實物分配，全面實行住房分配貨幣化，同時建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系，面向中低收入家庭提供經濟適用住房，面向高收入家庭提供商品房，這被譽為是住房體制改革史上的里程碑[2]。在這一政策的推動下，商品住房建設熱潮掀起，房價開始上漲（圖1），以住宅為主的房地產迅速成為經濟發展的推動力量，這一時期，保障性住房與商品住房并行發展（圖2），根據中國統計年鑒的數據分析（表1），這一時期，經濟適用房的年竣工套數超過住宅開發總數的1/4。

3 2002～2005年：土地新政刺激下的住房供給分化時期

2003年，國務院發布《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發〔2003〕18號），提出“房地產業關聯度高，帶動力強，已經成為國民經濟的支柱產業”，同時提出要加強經濟適用房的建設和管理，增加普通商品房供應，同時建立和完善廉租住房制度。

表1 經濟適用房占住房開發整體的比例/%

這一時期受到土地新政的刺激，即2002年、2004年國土資源部分別頒布兩項規定，最終明確經營性用地全部實行招拍掛出讓的土地供應方法，在分稅制改革后造成的地方政府財權與事權不對等困境下，商品房用地在內的土地出讓稅收逐漸成為地方財政收入的主要來源，一場“土地財政”運動悄然并快速推開[3]。

一方面是國家政策的大力支持，另一方面又受到地方政府的積極推動，同時又有改善住房條件的市場需求作為支撐，這一時期的住房價格連續上漲，2004年房價更是同比上漲18.7%，為歷史新高，房地產投資額和開工面積等指標的增長基本上都維持在高位增長（圖2）。

在保障房調控方面，這一時期保障房建設處于消化庫存、規范管理的調整期，至2005年，不管是開工建設、投資或者竣工規模都處于歷史低點（圖2、3）。這一方面是由于地方政府更加熱衷于商品住房的土地出讓和開發，以不斷充實地方財政；另一方面，也是由于經過前一階段的大規模建設，這一時期迎來經濟適用房和廉租房的分配高峰。但是由于前期缺乏規范約束，保障房存在戶型偏大，總價偏高，銷售、出租對象過于寬泛的問題，且由于位置偏遠，交通不便，真正的中低收入階層并沒有成為保障房政策真正的受益者，曾一度引發“經濟適用房經濟了誰”的討論。因此，“補丁式”的管理規范隨即出臺，2004年，建設部聯合國家發改委、國土資源部和人民銀行發布《經濟適用住房管理辦法》，明確要嚴格控制經濟適用房的套型面積（中套80m2左右，小套60 m2左右），并明確了申請條件。2005年的《城鎮廉租房租金管理辦法》明確了廉租房租金管理的職能部門、租金制定原則。但是這些“補丁”條例依然過于簡單，多為偏向框架性和原則性的規范，保障性住房的準入、準出機制依然有待健全。

4 2006～2010年：市場波動下的頻繁調控時期

針對前一階段商品房價格的過快上漲和住房市場的過熱態勢，以及保障房的發展頹勢和分配過程中出現的種種問題，這一時期的調控政策密度大，政策內容大多偏“冷”。

在商品房市場調控方面，2006年建設部聯合多部門制定了《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》（國辦發〔2006〕37號），要求各城市制定和實施住房建設規劃，明確90m2以下住房面積須占總面積的70%以上，停止別墅供地，嚴控大戶型，以期在房價快速上漲的背景下適當控制套型總價。2010年，國務院連續發布了關于堅決遏制部分城市房價過快上漲（國發〔2010〕10號）以及促進房地產市場平穩健康發展（國辦發〔2010〕4號）的文件，以整頓商品房市場、穩定房價。

在保障性住房調控方面，最為重要的是2007年出臺的《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕24號），這一文件被認為是“保障性住房”制度改革新的里程碑，明確“住房問題是重要的民生問題”。內容上，提出了健全城市廉租住房制度的具體措施，擴大了廉租房保障范圍，強調了貨幣補貼與實物配租相結合，主要通過租賃補貼增強低收入家庭在住房市場上的承租能力。進一步規范經濟適用房制度，明確其建筑面積控制在60m2左右，嚴格經濟適用房上市交易管理，并首次將農民工納入保障房體系。在實施考核方面，明確解決城市低收入家庭住房困難是城市人民政府的重要責任，并將這一工作的落實情況納入地方政府的政績考核中。這可以說是中國保障性住房制度改革中最為全面和嚴格的規范性文件，體現出國家對保障房建設的決心和力度是不容置疑的，也是在土地財政的背景下，敦促地方政府不忘初心，解決民生問題的重要約束文件。在此基礎上，2009年，住房與城鄉建設部、發改委、財政部推出了第一部廉租住房保障規劃。2010年，《關于加強經濟適用住房管理有關問題的通知》，進一步完善了經濟適用房的準入審核、使用和交易管理、監督等內容。而值得玩味的是，2008年，“建設部”更名為“住房和城鄉建設部”，中央對住房建設的重視程度可見一斑。

2010年，住建部等七部委發布《加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保〔2010〕87號），這是公租房首次出現在中央文件中，明確公租房面向群體為城市中等偏下收入住房困難家庭、新就業職工和外來務工人員，提出要通過新建、改建、收購、市場長期租賃多途徑籌集房源。

在高壓調控政策下，這一時期的商品房價格和建設量雖有波動，但是總體趨于平緩。經濟適用房的建設量總體恢復上漲，雖然2008年受到經濟危機的影響，整個住房市場陷入低迷期，但是在中央政府的4萬億救市資金中，用于保障性安居工程的資金達到2 800億元，占7%（住建部曾提出9 000億元的資金用于保障房建設和棚戶區改造）[2]。

5 2011年以來：新常態背景下的轉型調整時期

2011年以來，中國經濟增速持續下行，2015年更是進入“6”時代（圖4），這也宣告中國經濟增長正在迎來“換擋期”，開啟中高速平穩增長的“新常態”模式。

圖4 近11年中國GDP增長速度變化

住房市場調控方面，2011～2013年，國家依然執行嚴格的房地產調控措施，限購、限貸力度不減反增，并開始個人住房房產稅改革試點。受經濟持續下行壓力的影響，2014年開始，住房調控政策逐漸松動。2014年，全國各地的限購令逐漸放開，央行發布放寬限貸政策，降低首套房貸的審核標準和利率下限（為基準利率的0.7），調整公積金政策，加大對公積金的支持力度等，這類刺激住房消費的調控政策一直持續到2015年，2015年末住房市場有所回暖，但仍不甚明朗。

在保障性住房調控方面，2011年《國務院辦公廳關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》中，明確“大力推進以公共租賃住房為重點的保障性安居工程建設”，并“根據實際情況繼續安排經濟適用住房和限價商品住房建設”，2012年，《公共租賃住房管理辦法》進一步明確了公租房的準入退出機制。2013年，住建部等三部委發布《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統稱為公共租賃住房，作為未來保障性住房的重點。坊間“2013年開始將逐步取消經濟適用房”的傳聞雖然沒有被證實，但是2014年開始，北京、南京等城市已經陸續取消經濟適用房，青島、海南各市也已經明確2016年開始停建經濟適用房，而2011年開始國家統計年鑒中也沒有再出現有關經濟適用房的統計數據。

這一階段是中國進入經濟中高速增長“新常態”的起始階段，國家對住房市場的調控總體上先抑后揚，在保障房調控方面，國家重新劃分了保障房的構成版圖，總體的趨勢是淡化原有的經濟適用房，而轉向以公租房為主的保障房，逐漸扭轉以政府包干提供保障房的局面，鼓勵多途徑籌集房源，另外，逐步擴大貨幣補貼（而非實物補貼）或許會成為今后的趨勢。

6 對住房調控政策的評價與反思

首先，1998年較為徹底的住房體制改革實施以來，房地產迅速成為國家支柱產業，并帶動了諸多產業的發展，房地產某種程度上已經成為中國宏觀經濟的風向標。房地產土地的市場化出讓已經成為地方財政的主要來源之一，有效緩解了分稅制改革后緩解地方政府事權-財權的不均衡，極大地激發了地方發展熱情，房地產建設也間接推動了城市建設和城市面貌的改善，城鎮居民的住房條件也得到了極大的改善，人均住宅建筑面積由2000年的20.3m2增長為2013年的33.8 m2。這體現了經濟、土地、住房等制度改革釋放出的整體紅利。

第二，在過去近20年的時間里，保障房建設總體取得了顯著的成效，中央政府制定了一系列有效的調控管理辦法，保證了保障房持續穩定的建設量，并且在覆蓋面上越來越寬，惠及更多弱勢群體（外來務工人員、新就業人員等夾心層被納入體制框架），房源供給越來越多樣化。

第三，住房供給的矛盾和問題依然突出，比如保障性住房位置偏遠，交通不便，很大程度上加劇了居住空間的分異，對中等收入階層的吸引力有限；對住房租賃市場的政策調控長期乏力，影響了租房市場的健康發展；優質的商品房因為與教育、社保等社會資源的分配具有高度關聯，進一步加劇了社會資源的分配不均衡[3]。此外，盡管2006年以來中央就不斷出臺穩定房價的調控措施，但是我國的總體房價收入比（尤其是大城市）偏高，這在很大程度上抑制了其他消費，削減了大城市的幸福感，可見對市場住房的調控是中央和地方政府的長期任務。

[1]汪莉娜.我國保障性住房政策演變及思考[J].現代城市研究. 2009(12): 7-11.

[2]陳艷萍,趙民.我國城鎮住房制度改革及政策調控回顧與思考——基于經濟、社會、空間發展的綜合視角[J].城市規劃. 2012(12): 19-27.

[3]張京祥,陳浩.南京市典型保障性住區的社會空間績效研究——基于空間生產的視角[J]. 現代城市研究. 2012(6): 66-71.

Review and Evaluation about the Control Policy Applied to China's Urban Housing

Xu Jufen

1994年以來，我國的住房體制改革已經進行了20多年時間，對住房的改革歷程伴隨著中國社會經濟的全面轉型，也折射出特定歷史階段的發展特征。結合過去20多年的經濟社會發展背景，以及市場住房、保障性住房的發展態勢，將住房調控歷程分為5個階段，分階段回顧了中央出臺的重要住房調控政策、實施背景和實施效果，然后對住房調控政策提出評價與反思，認為長期的住房調控政策推動了經濟發展和城市建設，但住房供給結構性矛盾依然突出，供需不均衡現象長期存在，對市場住房的調控是長期任務。

城鎮住房；調控政策；回顧

Since 1994, the reform of China's housing system has been carried out for more than 20 years. The process of housing reform accompanying the comprehensive transformation of Chinese society and economy refl ects the development characteristics of specifi c historical periods. Combining with the background of economic and social development over the past 20 years and the development trend of commercial housing and affordable housing, the author divides the housing control process into fi ve periods and reviews the important housing control policies announced by the Central Government as well as its implementation background and effect. Then, the author evaluates and rethinks the housing control policy and makes a conclusion that the long-term housing control policy promotes the economic development and urban construction. However, the structural contradiction of housing supply and demand is still obvious, which proved that the commercial housing control is a long run.

urban housing, control policy, review

2016-03-10）

江蘇高校哲學社會科學研究基金指導項目（“面向新就業大學生的公租房供給研究”，批準號：2014SJD004）部分研究成果。

徐菊芬，南京大學金陵學院城市與資源學院講師。