改進我國人口老齡化服務政策探討

【摘要】時間再向前推進二十年，中國人口老齡化最嚴峻的時期即將到來，這是擺在政府和社會面前的一個重要課題。從政府這個角度來說，應盡快健全老年社會服務政策，構建一套完善的老年社會服務體系。建國后，我國針對老年人的社會保障問題出臺了一些社會政策，也取得了一些成效，但仍有許多不能盡如人意的地方，目前更難以適應老年社會的到來。文章將從養老金的籌集、老年社會支持網絡的構建、老年社區照顧、獨生子女家庭養老救助體系構建等方面探討完善老年社會服務政策的對策思路。

【關鍵詞】人口老齡化；老年社會服務；社會政策

根據國家統計局發布的2014年國民經濟和社會發展統計公報數據顯示，截至2014年年末，我國60周歲及以上人口數為21242萬人，65周歲及以上人口數為13755萬人，分別占總人口比重為15.5%和10.1%，其中65周歲及以上人口首次突破10%。依據國際上的通用的標準，如果一個國家或地區60歲以上老年人口占總人口數的10%或65歲以上老年人口占總人口數的7%，就意味著這個國家或地區的人口已處于老齡化社會。比照這個國際標準，我國無疑已進入老年化社會。因此，積極開展人口老齡化問題的研究，進行社會政策的改進與調整，是實行我國健康老齡化的必然選擇。

一、回顧我國老年社會服務政策的發展歷程

建國以后，黨和政府非常重視養老工作，在計劃經濟體制時期，構建起了比較完善的職工退休制度。改革開放以后，為了適應市場經濟體制的要求，經過多方努力，我國改革了養老制度，由原來的退休制度一步步轉變為個人賬戶與社會統籌相結合的養老保險模式。隨著社區建設的逐步展開，進入21世紀，“社區養老”的概念又被廣泛接受，通過多年的努力，逐步形成了地級市和區縣有服務中心、街道和鄉鎮有活動中心、各居委會有活動站點的老年服務網絡。

隨著我國社會保障制度的逐步健全，老年社會服務政策所涉及的范圍越來越廣，覆蓋了從城市退休人員到農村的“五保戶”等不同層次的老年人；從物質生活到精神生活，在老年人的基本保障方面取得了巨大的進步。

二、我國老年社會服務政策現存的問題分析

老齡化社會是許多發達國家已經經歷過的事實，但這些國家是在實現了工業化、現代化之后才進入老齡化社會的，而我國現在社會的特點是“未富先老”，在實現現代化的過程中邁入了老齡社會。面對老齡化速度的加快，我國在老年社會服務政策方面還不能滿足社會的需要，主要表現在以下四方面：

（一）養老金管理落后及養老保障體系覆蓋不足

隨著社會經濟的發展，我國的人口結構發生了很大的變化，養老金管理問題日益凸顯。我國的養老金主要由政府負責籌集支付、營運監管。在管理過程中出現了不少的問題，如政府尋租行為的發生、運營中的投資回報率不高、收不抵支現象、養老金的監管缺失等，這些使我國養老金制度受到了前所未有的巨大挑戰。

我國社會保障制度面臨的突出矛盾是養老保險覆蓋面狹窄，這是當前養老保險體制改革的主要問題。隨著我國人口老齡化趨勢的加快，老年人口贍養比率攀升，加重了養老保險的運營負擔，同時由于就業方式的改變，新的就業群體對養老保險的需求也非常迫切。再有農村集體拿不出較多資金來解決老年人的生活保障問題，只有“五保戶”老人能領取少量的社會救濟金，絕大多數的農村老年人是享受不到養老社會保障的。

（二）大量農村勞動力流入城市后農村的養老服務機制還未能建立

隨著城市化、工業化進程的加快，“父母在，不遠游”的束縛已被徹底打破，大量農村勞動力向城市轉移，這部分勞動力大多是青壯年勞動力，在他們離開家庭后，使農村家庭養老功能進一步弱化。農村養老的唯一方式是“養兒防老”，即老人主要從家庭中得到經濟供養和精神慰藉。面對子女外出后留下的家務勞動和農業勞作，老年人的負擔實際上是加重了，老年人的生活也陷入孤獨之中，而老年社會服務在那里開展極少，農村留守老人的養老服務政策基本空白。

（三）社會救助體系有待完善，相關政策亟需制定

自20世紀70年代末實施計劃生育以來，我國人口的規模在一定程度上得到了有效的控制，但是由此而造成的社會問題也開始出現。

在城市，許多獨生子女家庭的父母已經開始步入老年，“四二一”家庭的出現，使子女贍養老人的責任加重。伴隨著城市生活節奏的不斷加快，人們奔波于家庭和工作之間，往往力不從心，關心老年人的精力減少，使老年人面臨日常照顧和精神慰藉的普遍缺乏。即使是有經濟來源保障的老年人，晚年的生活質量也并不高。

對于在農村的老人而言，在其失去勞動能力之后，缺乏基本的生活來源，特別是無子女或子女少的家庭中，家庭不能保障基本生活，很多貧困老人逐漸流入城市。但由于城市中社會救助機構的不完善，無力救助這些流入城市的貧困老人，許多老人只能靠沿街乞討或拾破爛為生，其生存狀態非常惡劣。

（四）老年人社區照顧發展緩慢還未能發揮應有的作用

有資料顯示，在進入老齡社會的發達國家，其社區照顧是很完善的，許多老人在社區內得到滿意的服務。在我國，社區養老服務自20世紀90年代起步，經過20多年的發展已經初具規模，大部分大中城市已經初步建立了服務設施，形成了生活照顧、醫療保健、文化娛樂等為主要內容的社區養老格局。但是這種格局只在部分大城市，如上海、廣州等實施，在絕大多數的中小城市，社區照顧發展仍然非常緩慢，特別是在經濟不發達地區，社區照顧更是缺乏。

三、改善社會養老政策的探討與分析

針對以上社會保障政策方面存在的不足，為了更有效地應對未來的老齡化問題，我國政府需要在以下方面做出努力：

（一）做好資金管理，讓老年人享受更好的養老服務

做好資金管理，可以讓資金發揮更大的作用，比如我國已建立了政府補貼制度，其中包括高齡津貼制度、農村“五保”老人的供養制度等。政府支持困難老年人入住養老機構，也可以在社區或居家養老。政府應建立民辦公助制度，對民辦養老服務機構給予建設補貼和運營補貼。

（二）重視社區養老服務及居家養老服務的完善

社區養老和居家養老模式越來越受到重視，這就要求社區建設和改造一批老年餐桌、托老所、日間照料中心、服務之家等社區養老服務設施。居家養老服務要以經濟困難老人、獨居、空巢老人為重點，以日托照顧和上門服務為主要方式，為其提供生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、助餐、助洗等服務。政府也要鼓勵各類服務企業和中介組織參與到社區養老和居家養老服務中來。

（三）構建社會救助和養老服務體系，增強獨生子女家庭抵御風險的能力

獨生子女家庭本身就是風險家庭，在其子女發生風險后，家庭的養老功能立即減弱或消失。所以為了保障老年人的生活質量，消除其顧慮，應建立針對獨生子女家庭的養老救助網絡，也就是包括家庭、鄰里、社區等多層次的養老服務體系。構建獨生子女家庭養老救助體系時，國家可根據當地的經濟發展水平給予適度的補貼，還應注重發揮社會救助的力量。

（四）用適當的優惠政策吸引社會力量參與養老服務產業

第一，要加大金融對養老服務的支持力度，適當放寬貸款條件，增加養老服務企業項目信貸投入；第二，努力落實稅費優惠政策。免征養老機構提供的服務營業稅，免征非營利性養老機構的收入所得稅，落實個人和企事業單位向養老機構進行慈善捐贈的稅收優惠政策；第三，確實保障土地的供應。對養老機構應采用有償方式供地的，在地價上適當給予優惠，對按照法律規定應采用劃撥方式供地的，應劃撥供地；第四，搞好養老機構的醫療服務。可以鼓勵在養老機構內設置醫院、門診等醫療機構，提高對老年人的醫療服務水平。

（五）探索新型養老服務模式，建立現代老年產業體系

有關部門應不斷探索和推進新型養老服務模式，政府要把發展養老服務業納入經濟和社會發展規劃，同時要著力培育現代老年產業體系。例如，可根據老年人的身心特點和消費習慣，引導企業開發老年保健康復、老年住宅、老年公寓等服務市場，推進大型宜居社區與新城鎮養老設施的公共建筑配套建設，也可發展老年食品、老年旅游、老年服飾、老年教育和文化市場。

老年社會服務體系的建立與完善進程必須與社會實踐同步。根據全國老齡委發布的《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》，21世紀的中國將是一個不可逆轉的老齡化社會。中國政府必須付出巨大努力和成本來調整產業結構、消費結構和社會管理體制等，以適應人口年齡結構的巨大變化。因此，盡力完善老年社會服務政策應是今后我國各級政府認真關注的事務，政策的實施則需要社會各方面的積極參與和協同努力。

參考文獻

[1]關信平.社會政策概論[M].北京：高等教育出版社，2004.

[2]全國老齡工作委員會辦公室.中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告[R].2006.

[3]閻化海.企業年金：三支柱養老體系的短板[N].中國保險報，2010-06-02.

[4]宗合.居家養老：世界養老新趨勢[N].東方老年網，2008-04-08.

[5]鄭功成.社會保障學——理念、制度、實踐與思辨[M].北京：商務印書館，2004.

作者簡介：王冠（1991-），女，湖北人，資舟資產管理（深圳）有限公司，研究方向：公共政策。