政府投資項目管理的新模式：項目代建制研究

【摘要】文章介紹了政府投資項目代建制管理的重要作用，并且分析了當前政府投資項目實施代建制管理中存在的主要問題，最后提出了相應的完善建議和對策。

【關鍵詞】政府投資項目；代建制管理模式；投資控制體系；分離運作；代建收費標準

政府投資是整個社會投資的重要組成部分，主要是指以政府為主體，對資源直接進行配置的投資行為，對于加快公共基礎設施建設以及公益性設施建設，改善生態環境，促進經濟發展落后地區的經濟發展以及產業結構升級，促進社會經濟的快速發展都具有極其重要的作用。我國各級政府一直以來對直接投資項目采用單一的“財政投資，政府管理”的管理模式，這樣的管理模式基本上都是在一個系統中完成投資、建設、管理、使用等過程，極易出現各環節責任模糊，利益不清的問題。為此提出了代建制管理模式，政府投資項目實施代建制管理模式具有一定的優勢，但是在實際管理過程中也容易出現一些問題，下面筆者對政府投資項目代建制管理提出了幾點自己的看法。

一、政府投資項目代建制管理的重要作用

代建制管理模式主要是指政府選擇具有較高資質的項目管理公司擔任項目代建人，由項目管理公司全權負責整個項目組織管理工作，這樣就可以確保政府投資項目中投資、管理、使用等各環節的相互獨立，通過“他人”的專業化、市場化、社會化控制和管理實現項目管理目標，提高項目的投資效益。具體而言，政府投資項目代建制管理的重要作用具體體現在以下幾個方面：

（一）制定了科學、有效的投資控制體系

項目代建制管理模式下，每個工程項目建設階段都屬于一個統一的整體，通過投資限額制建立一套科學的投資控制體系。政府投資主管部門從制定項目建議書、研究投資機會階段就開始控制項目，進行項目的可行性研究時，前期代理公司會根據國家出具的可行性研究報告深度論證項目的投資以及規模等，為計劃部門批復項目提供相應的科學依據。項目設計過程中，設計單位會嚴格根據限額進行設計；項目施工過程中，代建單位會根據初步設計概算管理項目建設；竣工決算的過程中，仔細核算超出預期投資限額的部分，并且要求代建公司自己負責，如果決算比限額低，雙方可根據合約的比例進行分配。這種投資控制體系可以大大提高政府投資項目的投資控制效率。

（二）使政府投資項目各階段分離運作

政府投資項目實施代建制管理主要是在建設期間，分離出建設單位的職責，取而代之的是專業化程度更高的項目管理公司或者其他的建設單位，這樣就可以很好地解決以往管理模式中責任主體模糊、責任不明的弊端，通過合同的方式可以明確規定建設管理者、出資者以及使用方等各方主體的權利、責任以及義務。同時，項目代建制管理模式可以切斷項目建設方和使用方的利益關系，使用方可以不用直接參與到項目建設后，審計部門、財政部門等相關的政府部門會監督投資項目的具體實施過程中，這樣就可以形成有效的約束和激勵機制，嚴格控制項目的預期目標，提高項目管理水平。

（三）有助于高效整合資源，提高項目實際管理水平

政府投資項目實施代建制管理模式，政府會以招標的方式選擇專業的項目投資建設管理機構，這類機構往往會有很多專業人員，積累了大量的項目建設管理經驗，對于整個項目建設流程也比較熟悉。將投資項目委托給這種專業機構，可以有效提高項目管理水平。而且使用單位也可以不用投入過多的時間和精力在繁瑣的項目管理業務中，可以更好地做好自己的本職工作。

（四）充分引入競爭機制

市場經濟最突出的特征就是競爭，市場競爭遵循優勝劣汰的原則，有利于促進社會的進一步發展。代建制管理模式下，項目投資方可以以招標的方式選擇最合適的代建單位，而代建單位也可以以招標方式選擇最合適的材料供應商、設計單位、施工單位以及監理單位等。經過層層篩選，可以選擇出最有利于實現投資項目預期目標的項目建設參與主體，不僅有助于提高代建單位的管理水平，也有利于提高整個代建水平。

二、政府投資項目實施代建制管理模式中存在的主要問題

（一）代建單位的法律地位問題

實施政府投資項目的過程中，代建單位承擔項目法人的職能，這種情況以往的工程建設都沒有，因此在實踐的過程中可能關于代建單位履行職責相關的法律法規并不完善。換言之，國家的基本建設程序中并未在法律上充分明確代建單位的地位，這樣就不能得到各級政府以及相關建設管理部門的客觀支持和認可，在實際工作過程中可能會遇到很多困難和問題，尤其是辦理各種手續的過程中，可能有的部門不會承認建設單位的主體資格。

（二）代建單位培育的相關問題

國外發達國家已經普遍實施代建制管理模式，將項目委托給專業化的項目管理公司全權負責管理，但是目前我國項目管理中并沒有普及代建制管理模式，代建單位在項目管理方面的經驗也相對缺乏，項目管理水平和國外發達國家存在很大差距，因此很多業主都不愿意將項目委托給代建單位。建設部曾經在《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》中明確提出的，企業項目管理體系以及組織機構有待進一步完善，項目管理的計算機應用水平相對低下，缺乏高素質的優秀項目管理人才，這些問題都不利于代建制管理模式的順利、高效開展。因此，非常有必要加強代建單位的培育。

（三）代建收費標準問題

代建制管理模式屬于一種新的項目管理模式，目前并沒有制定統一的代建管理費用規定，這樣很難有效維持代建制的有序性。現階段，代建費用的收取方式有多種，但是整體上來看收費標準普遍比較低。不難發現代建服務實際上應該屬于一項智力密集型的服務，必須由具有豐富專業知識和管理技術的管理人才團隊才可以高效完成整個項目，假如代建費用過低的話，很難吸引那些高素質的優質代建隊伍以及人才，這樣不利于代建單位的健康、快速發展，也難以提高項目建設管理水平。

三、進一步完善政府投資項目代建制管理的建議

（一）盡快明確代建單位的法律地位

現階段，國家相關的法律法規沒有明確實際建設過程中，代建單位的法律地位是限制代建制管理模式發展的重要問題，因為關于代建單位的法律建設滯后的話，會導致代建單位在項目管理以及履行代建合同的過程中，不能承擔相應的責任，也不能有效行使相關的權利和義務。因此，國家應該盡快完善針對代建單位的相關法律法規，通過法規形式明確代建單位的獨立法人資格，有權利享受項目法人的基本權利，而且也應該主動承擔相應的法人責任。

（二）做好代建市場培育工作

代建人的素質能力對于項目建設管理的順利實施具有極其重要的意義，然而當前代建單位的管理經驗仍然相對比較缺乏，因此非常有必要加強對代建單位的專業管理培育。代建單位也應該不斷加強自身建設，不斷提高自身的管理水平。為此，應該制定一套嚴格的代建市場準入制度，而且應該加強代建單位的資質管理，同時應該建立一套代建單位的業績檔案，并且制定有效的代建單位績效評估體系，實現代建單位的持續動態管理，能夠實時、準確、客觀的對代建單位的績效進行評估，并且根據績效評估結果給予相應的獎懲。

（三）建立合理的代建收費標準

代建費用一般包括代建服務費用以及投資額的提成，目前代建費用普遍偏低，為此建議應該盡快完善代建管理費的取費標準。政府應該全面考慮投資額大小、代建單位提供的專業技術服務成本、代建工作介入點以及利潤等各方面因素，確定一個合理的代建費取費基數，而且應該實施區間取費比例制，也就是根據代建工作的困難程度、代建工作的環境條件，確定合理的取費比例。其次，建議把代建人的節余分成設置成某個固定數值，而不是百分數或者比例的方式。為了更好的吸引高素質的代建人才，非常有必要制定科學、合理的約束機制以及激勵機制，獎勵機制可以采用將投資節余提成作為代建單位的額外獎勵。另外，應該提高合同的規范性，在合同中具體列明委托方以及代建方的責任、義務及權利，這樣可以達到很好的約束效力。

（四）制定健全的代建制監督管理體系

為了確保代建制管理模式的順利、有序開展，非常有必要建立一套完善的監督管理體系。代建制管理模式下，雖然相互分離了使用方和建設方，很好的解決了相關參與主體責任不明的問題，但是政府也應該加強投資項目的監督和管理，不斷提高投資項目管理的專業化程度。使各行政管理部門之間的職責、權利能夠保持有機統一，協調、組織好審計部門、財政部門、監察部門以及審計部門等各部門在代建項目建設中的作用，明確其地位。

綜上所述，項目代建制是政府投資項目管理的一種新模式，當前代建制管理模式日益完善，可操作性越來越高，相信未來政府投資項目管理水平會不斷提高。

參考文獻

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[2]胡其彪，周子范，張素剛，李政.現行代建制存在的若干問題及建議[J].項目管理，2006.

作者簡介：付晶（1985-），女，吉林公主嶺人，中國人民大學在職研究生，研究方向：企業管理。