發展型社會政策下的農村義務教育財政制度探析

周彩瑩， 劉 晗

(天津理工大學，天津 300384)

發展型社會政策下的農村義務教育財政制度探析

周彩瑩， 劉 晗

(天津理工大學，天津 300384)

摘要隨著我國發展步入“新常態”，教育也要緊跟步伐，形成教育新常態。如何改革農村義務教育財政制度成為推動義務教育均衡發展，實現教育公平中亟需解決的問題。通過對2000～2014年農村中小學生均教育經費以及師資隊伍狀況進行分析，發現我國農村義務教育存在的問題，從發展型社會政策的視角提出相應政策建議，以期為推動農村義務教育發展提供依據。

關鍵詞發展型社會政策；“新常態”；農村義務教育；財政制度

生產成本上升，技術進步方式變化，投資收益率下降，出口導向型增長不可持續，這幾個因素使得中國經濟進入了一個“新常態”。這個“新常態”的表現就是經濟增長率下降，滯脹隱患出現，就業壓力減小，消費占比提高，產業結構從勞動密集型向資金密集型和知識密集型轉換，以及對自主研發的需求增加。在新的發展階段出現的新機遇、新條件、新失衡等，正逐漸成為經濟發展中較長時期穩定存在的特征[1]。

過去的一年中，“新常態”得到了各界的廣泛關注，轉型、優化成為各領域改革的重點，教育領域也要緊跟發展節奏，形成相應的教育新常態。財政政策在發展教育中起著重要的保障和促進作用，如何改革農村義務教育財政制度成為義務教育均衡發展，實現教育公平亟待解決的問題。發展型社會政策注重協調發展、以人為本和人力投資等基本理念，在很大程度上同“新常態”不謀而合。因而，發展型社會政策理論不失為審視和解決問題的新視角。筆者力圖通過分析我國農村義務教育狀況，發現農村義務教育財政制度存在的問題，從發展型社會政策的視角提出相應政策建議，為推動農村義務教育發展提供依據。

1“新常態”及發展型社會政策內涵

1.1“新常態”下的基礎教育對于發展的認識和理解，人們早已拋棄單純的經濟發展論，將社會發展一同注入發展的內涵中，發展目標和機制更加多元化。“新常態”下的發展必然是綠色協調的，實現教育資源的有效配置，促進教育公平是教育“新常態”的基本內涵。我國是人口和教育大國，農村基礎教育涉及范圍廣，其發展水平是國家綜合素質的一種體現。農村地區作為實施義務教育的重點和難點，在基礎教育中占據更加突出的位置。但現實是，我國義務教育的發展仍較為滯后，特別是農村地區，最為薄弱，這相對于其在我國教育系統中的基礎性地位和重要性而言是極不協調的。

我國正邁向一個發展的新階段，不再強調僅有速度，缺乏質的增長的發展模式。只有真正遵循優先發展教育的重要戰略，解決教育中的各種問題，抓住發展動力源，才能引導我國在未來的發展中繼續保持先進地位。

1.2發展型社會政策 發展型社會政策改變了傳統的社會政策觀，不再將其視為經濟政策的附屬品，挖掘了深層社會政策與經濟發展的互補關系，拓展了傳統社會政策領域至更多的民生領域，更加強調教育的重要性。發展型社會政策的基本理念主要有：①特別關注對人力資本的投資，增強貧困人群，特別是弱勢群體的社會生存能力；②注重社會政策對于經濟發展的貢獻，強調經濟發展和社會福利發展相互融合，相互促進[2]，強調政府有必要在發展人力資本，進行社會投資方面進行努力，而不是只注重于社會再分配。與此相應，政府公共投入的重點應該在教育、文化、衛生建設等方面。可以說，發展型社會政策內涵包括了注重發展教育，特別是基礎教育，重視教育公平。

發展型社會政策不但致力于經濟社會協調發展，而且致力于人的發展，而農村義務教育財政政策本質就是通過合理的財政政策來保障農村義務教育的發展，這二者之間有著共同的價值取向。因此，走發展型社會政策的道路是十分自然的選擇[3-5]。

2我國農村義務教育現狀及財政政策分析

農村義務教育在不斷的政策探索中得到了發展，但仍然存在諸多問題，分析農村義務教育的現狀，能直觀反映出教育財政政策是否真正發揮作用。

2.1我國農村義務教育現狀

2.1.1生均教育經費。相關資料顯示，2000～2014年，農村小學生均預算內，事業費都低于同比當年全國水平，且增長率由2001年的33.4%降至2014年的8.0%，尤其是2007年之后，除2011和2012年外，農村地區的小學生均預算內教育事業費增長率一直處于下降狀態，從峰值38.44%一路下跌。另外，2000～2007年，農村同比全國水平的差值幾乎處于水平狀態，說明這期間差距一直沒有減小，農村義務教育生均教育事業費一直沒有得到改善。2008年之后的3年里，差距不減反增。2014年二者之間的差距達到近年之最。這里僅顯示了全國農村的平均水平，在某些偏遠的中西部農村，情況往往比全國平均狀況差。

圖1顯示，同比全國初中生均預算內教育事業費水平，農村都存在差距，且兩者的差距并無減小。圖1中折線在2007年以前變化較為平緩，波動幅度不大，但2008年之后，全國和農村初中生均教育事業費都開始上漲，且增幅逐漸加大，但是二者之間的差距總體上也呈現出擴大的局面。特別是2013年后，增幅下降尤其明顯。從以上兩方面可以推斷，我國城鄉義務教育資源配置不公平，更多的教育經費流向了非農村義務教育。

注：圖中資料來源于http: //www.moe.edu.cn/2000～2014年教育統計數據整理得出。Note: Data were from the education statistics of http: //www.moe.edu.cn/2000-2014.圖1　2000～2014年初中生均教育事業費與農村初中生均教育事業費的變化形式Fig.1　Change form of the education fee of junior school student per capita and the education fee of rural junior school student per capita from 2000 to 2004

2.1.2師資水平。師資水平主要是由數量、質量決定的。通過對《中國農村統計年鑒》進行檢索可知，2013年我國農村小學教職工數為218.9萬人，其中專任教師219.9萬人，初中專任教師73.1萬人。而當年全國小學教職工數為549.49萬人，專任教師558.46萬人，師生比為16.76∶1；初中教職工392.88萬人，專任教師348.10萬人，生師比為12.76∶1(數據來源于新華網2013年全國教育事業發展統計公報)。農村地區，尤其是偏遠農村地區，存在嚴重的教師結構性缺編現象，農村教師教學負擔重，承擔多門學科的教學，無法保障教學質量。

另一方面，城鄉優質教師的分布也極不均衡，呈現“集中成塊”的特點。在農村，小學、初中的中級職稱或以上的教師比例與城鎮存在較大差距。另外，目前在農村中還有相當數量的代課教師，由于工資待遇和實際生活條件比較落后，在一定程度上影響了教學積極性。相較于城市而言，農村教師變動工作更加頻繁，引發不合理流動狀況，擴大了農村教師短缺的矛盾和優秀教師流失現象，嚴重影響農村教師隊伍的整體素質。

2.2我國農村義務教育財政政策存在的問題

2.2.1公共財政投入仍不足，經費投入仍然缺乏制度性保障。2012年我國財政性教育經費占國民生產總值4%的目標首次達成，距離1993年該目標的提出歷經了20年。在教育經費投入總量本就不足的情況下，農村義務教育的占比則顯得更加匱乏。相關統計年鑒數據顯示，2009年以來，我國農村義務教育投入占GDP的比重有所下降，2013年僅為1.01%，同發達國家2%～2.5%的標準相比還有差距，投入總量不足的問題還要進一步解決。雖然此后進行了完善，但政策還存有明顯的漸進性，改革不夠徹底。如2005年新的“分項口、按比例”分擔的農村義務教育經費保障機制仍局限對新增缺口的補助。總體而言，有利于農村義務教育健康發展的財政體制并未真正建立，經費保障長效機制仍缺乏根本性的轉變。

2.2.2義務教育經費投入存在城鄉及區域間不平衡。我國長期存在著城鄉二元結構，城鄉的經濟發展水平和財政收入的差距使得城鄉的義務教育經費投入不平衡。整體來看，地區之間的教育經費和辦學條件存在不同程度的差異，區域經濟的非均衡發展是造成經費投入不均衡的重要因素。其實，這種區域間的不平衡還延伸到區域內部，比如京津冀地區。河北省無論是地方政府教育經費財政投入，還是中央財政教育經費投入，都落后于北京市和天津市。雖然我國城鎮化水平在不斷上升，但實際國情是我國仍存在廣大的農村地區。在許多農村地區，學校基礎設施差，辦學條件簡陋，教師工資水平低下的問題依然存在。在貧困農村，一位教師教授幾門課程的情況并不少見，甚至有的小學僅僅只有一位教師。由此可見，義務教育經費投入城鄉和區域間的不平衡問題還需要進一步解決。

2.2.3針對農村義務教育的財政轉移支付制度不完善。自分稅制改革以來，政府間的財政轉移支付雖然已基本成形并逐漸走向成熟，但是農村義務教育財政轉移支付制度仍然處在初級階段，還存在許多不規范：①當前所需轉移支付資金不足，兩種不同的轉移支付形式的實際收效有待提高。②中央的轉移支付總額難以彌補縣財政的不足和缺口，還需要進一步優化轉移支付的形式。③轉移支付金額的確定受主觀因素影響大，缺乏科學論證，在補助數額的確定上，受基數及人為因素影響大。④政府間的負擔責任劃分不明確，轉移支付資金的下達缺乏科學依據，監督機制不完善。應該說，分稅制改革至今二十多年，仍沒有建立起科學、合理的轉移支付制度，沒有從根本上解決農村義務教育發展需要解決的財政困境。

3走發展型道路：農村義務教育財政政策建議

針對目前所面臨的諸多問題，我國仍需對農村義務教育財政制度加以調整與完善。為此，從發展型社會政策視角出發，提出如下建議。

3.1明確義務教育的經費保障水平標準并努力推動其均等化要實現義務教育均衡發展，促進教育現代化發展，就要解決城鄉義務教育的失衡問題，而教育經費投入失衡問題需要依賴財政制度來改善。明確基本義務教育經費保障標準并努力推動均等化發展理應成為完善相應財政制度的基礎。發展型社會政策十分重視教育、勞動培訓等人力資本投資，農村義務教育公共產品的屬性應當成為農村義務教育財政政策制定的落腳點。公用經費的正常增長機制必須在分析多種影響因素的基礎上進行制定。轉移支付資金不足和城鄉間經費投入不平衡問題的根本原因都要歸結到教育經費投入問題上。因此，設定基本義務教育經費保障標準水平就是首要解決的問題。公共服務均等化下必然要求有一個均等化的農村義務教育經費保障水平，彌補區域間的差異。之前的農村義務教育經費保障機制改革后依然沒能給確定經費供給、劃定分擔責任提供依據，收效甚微，需要更加明確的保障標準。

3.2科學規定轉移支付的主體及使用標準，同時完善相應的評價和監督機制近幾年，隨著各界對義務教育均衡化的關注度加大，追求教育資源合理有效配置和教育公平的訴求不斷上漲，使得轉移支付的重要性突顯。針對轉移支付的主體，首先應該明確中央和省級政府的角色地位，特別是轉移支付中省政府的職責。其次，針對義務教育階段的辦學標準給予統一設置劃定，并對相應縣級教育經費標準進行科學計算設定，由各級財政逐級補齊經費的存量和增量存在的缺口。第三，優化一般性轉移支付制度，增加橫向轉移支付，依據各地方政府的財政能力來設定指標，促進均等化的實現。第四，為杜絕各級政府的不作為和“越軌”行為，應制定相應的監督機制，一旦發現，嚴肅處理。只有嚴格遵循科學規范的轉移支付機制，確保各個環節都有序進行，才能真正發揮出效果。

3.3應明確各級政府的財政權力和責任及相應的具體事務劃歸 之前的政策大多只是規定各級政府的共同責任，沒有對每一級政府的責任做出具體的規定或者只是模糊地劃定。以縣級政府作為投資主體的財政體制的最大局限在于無法有效分配各級政府的職責，不能真正從源頭上保障農村義務教育經費的來源。不科學的劃分會導致政府財權與事權不對等的局面。為此，應合理劃分中央、省、縣各級政府的農村義務教育經費分擔比例，確保農村義務教育所需的經費供給，真正落實到實際的分工。在分配各項經費的責任歸屬時，應根據各級政府的現實財政能力來進行合理的分工和界定財政責任，形成規范、有層次的農村教育供給。此外，要嚴格規定義務教育經費的使用流程，將保障措施上升到法律層面，嚴懲違法者。

4結語

無論是“新常態”的發展內涵，還是發展型社會政策的基本理念，都強調了教育及教育公平的重要性，而農村義務教育財政制度是農村義務教育發展的保障，并且為進一步建立健全相應的法律法規提供了重要的政策依據。因此，要及時調整、完善農村義務教育財政政策，才能保障其健康發展，進而推動義務教育的發展，為實現教育公平和教育現代化打下良好基礎。

參考文獻

[1] 劉偉,蘇劍.“新常態”下的中國宏觀調控[J].經濟科學,2014(4):5-13.

[2] 萬寶方,龔春明.農民工子女教育問題治理:發展型社會政策的視角[J].未來與發展,2010(10):79-82.

[3] 王善邁,曹夕多.重構我國公共財政體制下的義務教育財政體制[J].北京大學教育評論,2005(4):25-30.

[4] 袁連生.中國教育財政體制的特征與評價[J].北京師范大學學報(社會科學版),2011(5):10-16.

[5] 孫志軍,杜育紅.中國義務教育財政制度改革:進展、問題與建議[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2010(1):113-119.

FinancialSystemofRuralCompulsoryEducationunderDevelopmentalSocialPolicy

ZHOUCai-ying,LIUHan

(TianjinUniversityofTechnology,Tianjin300384)

AbstractWhen China′s development enters into the new normal, education also needs to keep up with the pace to form the new normal.How to reform the financial system of compulsory education in rural areas has become a problem to be solved in promoting the balanced development of compulsory education, and in realizing educational equality.The per-capita education spending and teaching staff status were analyzed for elementary and middle school students in rural areas.Problems in rural compulsory education of China were found out.Corresponding policy suggestions were put forward from the aspect of developmental social policy, aiming at providing references to promote the development of rural compulsory education.

Key wordsDevelopmental social policy; New normal; Rural compulsory education; Financial system

作者簡介周彩瑩(1992- )，女，福建大田人，碩士研究生，研究方向：教育發展戰略與規劃。

收稿日期2016-01-20

中圖分類號S-01

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)11-255-03