水運業供給側結構性改革的再思考

【摘 要】 為使水運業供給模式適應當前的市場需求，回顧供給側結構性改革的理論背景和現實意義，分析水運業供給側改革的現狀和水運業供給側改革面臨的問題，提出水運業供給側改革的基本思路：頂層設計制度供給原則；政府松手，減稅并放松價格管制，讓市場充滿活力；構建公平公正的市場環境；主動作為，推動智慧交通的發展，培育行業協會、航運交易所、科研機構和新型智庫等第三方力量。

【關鍵詞】 水運業；供給側改革；第三方力量；智庫

1 理論背景和現實意義

“供給側”經濟學派的開端，可追溯至19世紀初古典經濟學的鼻祖薩伊所提出的“薩伊定律”，即“供給自動創造自己的需求”，該定律給出了完全競爭的市場環境下供給與需求的對應關系。20世紀30年代爆發凱恩斯革命，在經濟蕭條的背景下，“凱恩斯理論”幾近全盤否定“薩伊定律”，得出邊際消費傾向遞減、資本邊際效率遞減和流動性偏好的基本認識，并從需求側提出用擴張性財政政策和貨幣政策來克服階段性需求不足的主張。20世紀70年代誕生的“供給學派”將看待經濟的視角放到了供給側，并在一定程度上解決了美國和英國的滯漲問題。“供給學派”的主要主張是：經濟增長的唯一源泉是供給側，增加供給的途徑是經濟刺激和投資，而增加刺激的主要手段是減稅、促進競爭和放松管制。其后的十多年則是凱恩斯主義復辟時期，主要通過反周期操作試圖“熨平”經濟周期。2008年美國“次貸危機”引發全球金融海嘯，“供給學派”才又以“供給管理”的主張重新回歸至舉足輕重的地位。美國的供給管理為處理經濟中的現實問題提供了很好的借鑒，如美國政府對“雷曼兄弟”的倒閉置若罔聞，卻對“兩房”、花旗銀行和通用汽車公司予以果斷的政府注資和救助，顯現出了“結構性”供給管理的具體實踐。[1] 總體來看，需求側管理更多解決的是短期問題，在經濟處于短期波動的環境下，經濟過冷就刺激需求，過熱就抑制需求。供給側結構性改革，就是要通過改革來矯正供需結構錯配和要素配置扭曲，解決有效供給不適應市場需求變化的問題，使供需在更高水平實現新的平衡；就是要擴大有效供給，提高供給結構適應性和靈活性，改善供給品質，創造新供給、培育新需求；就是要發揮市場配置資源的決定性作用，盤活過剩產能沉淀的勞動力、資本、土地等生產要素，使生產要素從低效率領域轉移到高效率領域，從已經過剩的產業轉移到有市場需求的產業，進而實現資源優化再配置，提高全要素生產率。

2 水運業供給側結構性改革的現狀

在我國經濟進入“新常態”以及世界各國經濟面臨深度調整的時期，需求不足以及供給過剩雙重壓力沖擊著水運業。傳統的觀點認為運價的持續走低是由于供需失衡導致的，而換一個視角則可以認為是供給老化引起的，即水運業長期以來延續的供給模式已經無法適應當前的市場需求，主要體現在水運業所提供服務的時效性、價格、靈活性、整體性等方面的供給老化以及供給的碎片化。更深層次的原因，則來源于制度供給尚存在不足，尤其是舊制度對水運業服務創新的供給抑制和供給約束。[2]黨的十八大以來，水運業的制度供給也隨著政府簡政放權的推進而不斷完善，并取得了一定的成效。“結構性”改革的含義，指的是制度供給的結構性，即在部分領域政府需要松手，在另外一些領域政府需要放手，同時也要強調政府在公共服務和創新等領域的主動作為和推手作用。在水運業領域，政府松手主要體現在促進水運業的市場競爭和改進服務價格方面；政府放手主要體現在減少或下放行政審批；而政府推手主要體現在拆船造船補貼和水運節能減排等領域，并在市場開放和水上安全監管領域的制度供給方面初見成效。

3 水運業供給側結構性改革面臨的問題

3.1 強化市場監管面臨人員和機制的約束

當前，針對事中事后監管的法律規定還比較單薄，政府監管的職責和邊界沒有法律依據，既沒有清晰地劃定行政主管部門的責任，也缺乏對執法部門盡職免責的保護，不能有效支撐和適應事中事后監管。自由貿易試驗區正在探索綜合性的市場監管機構行使事中事后監管的職責，而目前亟待厘清行業主管部門的專業能力如何在這樣的組織架構中發揮作用。未來事中事后監管到底是借鑒美國聯邦海事委員會成立專業化的監管力量，還是納入當前綜合性的監管體系，仍需探索。

3.2 港口壟斷問題待解

港口下放地方管理極大地促進了港口在發展瓶頸階段的投資及快速發展，但伴隨而來的則是港口的過度競爭、地方保護以及港口壟斷等問題。水運領域的反壟斷已經在海運業取得了一定的成效，而港口領域長期以來的不正當競爭和壟斷雖時有發生，卻一直沒有相應的舉措。港口領域的反不正當競爭和反壟斷只有在發生了真實的案例且進行了足夠強力的罰款后，才能在業界起到真正的震懾作用。

3.3 政府主動作為面臨制度慣性的制約

水運服務的價格包括競爭性服務價格和政府規費。政府規費的形成有其歷史原因，而要使政府規費逐步退出歷史舞臺，將面臨巨大的制度慣性。水運領域的行政事業性收費與相應的公共基礎設施建設乃至行業監管體制密切相關，一旦取消相應的收費，如何保障行業監管人員的經費和監管能力將成為大問題，同時，也會面臨巨大的改革阻力。

政府主動作為面臨人員流失的風險。經濟社會的不斷發展使得人們對水上安全的要求越來越高，水上安全監管能力依賴于高素質的監管隊伍以及運行良好的體制機制。在交通運輸部直屬海事系統成為政府部門之后，從業人員作為公務員的收入大大減少，而承擔的職責卻因為安全職責的強化而增加，致使海事系統面臨人員流失的風險。對海事工作人員的高素質要求與其公務員身份收入的不匹配，將成為困擾海事系統的重大問題。

4 水運業供給側結構性改革思路

4.1 制度供給原則

4.1.1 適度有為

制度供給的強度，既不能自由放任，也不能用力過猛。制度供給的判定標準應當是：讓市場中遵紀守法的主體感覺不到政府的存在，而一旦違法，政府之手就會發揮作用。同時，政府的職能是組織公共產品的供給，而不應是由政府自己來生產并供給產品。[3] 在此意義上，水運主管部門應在水運節能減排和安全應急等方面組織好公共產品的供給。

4.1.2 摸著石頭過河

“摸著石頭過河”是改革開放以來我國經濟快速發展的基本經驗，到現在依然有效。這是因為，制度演進是一個漸進的過程，沒有人知道方向，所以需要通過底層探索和各方博弈，待行之有效后再確認。行業法律法規的修改和完善不應期待少數能人的智慧精明，而是應通過各方探索、博弈和妥協，逐步得到大家的認可。制度演進的邏輯其實就是“摸著石頭過河”，就是通過政府、企業和第三方機構的充分磨合，形成“良法善治”的基本架構。

4.1.3 由使用者支付所有費用向僅付競爭性服務費用轉變

在行業發展的瓶頸期，水運服務的使用者幾乎支付了整個水運體系運行中的基礎設施建設、公共管理、公共服務和企業服務的所有費用，同時還在價格中承擔相應的稅費。從長遠來看，使用者僅應支付競爭性服務費用（其中包含了基礎設施建設的費用），而公共管理、公共服務的相關費用應當由價格中隱含的稅收來承擔。

4.2 減稅和放松價格管制讓市場充滿活力

4.2.1 航運業減稅

航運業稅制與國際接軌的相關工作經過行業主管部門以及相關企業多年來的努力，仍然收效甚微，主要原因在于：我國作為一個經濟大國，其航運業在國民經濟中的比重相對較小，很難為航運業制定有別于其他行業的特殊稅收政策。但是，由于航運業的開放屬性，相對較高的稅負不僅很難吸引外國航運機構入駐，而且使得運營國際海運的中資企業將大量船舶登記在開放登記國，將企業總部設在新加坡和我國香港等稅費相對較低的國家和地區。航運業與國內各行業無差別的稅制使得航運稅基大幅減少，從而使稅收流失國外。在當前條件下雖然很難在全國范圍內推行航運減稅，但可以探索在4個自由貿易試驗區推進，進而通過試點試驗觀察實施效果。如此一來，不僅有利于自由貿易試驗區的發展，同時還能夠支撐航運中心的建設。與國際接軌的噸稅制和船員所得稅政策應優先推進。

4.2.2 放松價格管制

雖然航運業是國家戰略基礎性產業，但隨著航運業的對外開放和對內逐步放開的推進，其市場屬性越來越強，價格體系也應適應形勢，逐步減少政府定價和政府指導價，形成透明的市場價格體系。航運市場的價格形成應當由市場決定，政府能做的就是鼓勵更多的主體參與，打擊不正當競爭和壟斷行為，從而形成能夠真實反映市場供需關系的市場價格。新出臺的《港口收費計費辦法》雖有積極意義，但其規定過于細化。經濟發展的周期不斷輪回，市場的供需關系經常發生變化，國家之間的競爭會引起匯率的變動，宏觀調控也會引起通貨膨脹或者通貨緊縮，相應的市場價格具有不確定性和不可捉摸性。同時，技術進步也會引起不同服務的勞動生產率的變化，如果航運業某個新商業模式通過主業免費而增值服務收費的方式來實現盈利的話，就會對過往的價格體系產生沖突。因此，政府定價和政府指導價越多，出現的問題也就越多。

4.3 放手構建公平公正的市場環境

4.3.1 強化市場監管

在自由貿易試驗區探索航運市場監管的體制機制。上海曾試圖成立專門的航運市場監管機構以完善監管，但因與機構精簡的大方向不符而被否決。雖不能成立獨立的航運市場監管機構，但應積極探索與綜合性的市場監管機構形成常態的工作機制，使行業主管部門的調查權與反壟斷部門、反不正當競爭部門的執法權對接。同時，通過培育行業協會、航交所、科研機構以及新型智庫等第三方力量，形成新型航運市場監管機制。

4.3.2 促進市場競爭

強化港口反壟斷的相關工作。當前港口領域的壟斷行為主要表現在進入壁壘和強制服務。[4]當前港口資源整合有利于緩解供給側的過度供給，但也應有個度，港口資源整合的反壟斷調查應積極推進，給市場帶來一個良好的預期。

4.4 以主動作為作推手

4.4.1 推動智慧交通的發展

著力推動“互聯網+”水運企業的成長，進而推進行業監管變革。目前，我國已誕生了200多家航運電商，這些企業通過各自的商業模式創新為客戶提供服務，通過競爭最終會有幾家航運電商從市場中脫穎而出。這些企業可以通過對客戶服務來沉淀大數據，其自身的商業邏輯能夠消除市場的信息不對稱，同時其擁有的大數據也能夠為政府的行業監管服務，從而形成新形勢下行業監管的新邏輯。在此過程中，以開放的心態對待行業中的新興企業和新興模式，通過利益相關方的參與及博弈及時完善相應的法律法規體系，通過構建公平公正的市場環境，使有活力的新興企業不至于被落后的傳統勢力壓制。“智慧水運”不但能夠成為水運行業供給側改革的發力點，而且還可以推進水運行業制度供給的變革。

4.4.2 培育第三方力量

在簡政放權背景下，政府手段缺失、經費減少。只有構建新型的政府與市場關系，才能夠在不增加人員和經費的前提下形成二者的良性互動，其中培育第三方力量尤為關鍵。當前正在開展的行業協會與政府脫鉤的工作正是促進行業協會發揮第三方作用的重要舉措。行業協會是行業服務標準的制訂者，航運交易所是信息服務提供者，科研機構和新型智庫是行業規則制訂的研究方和建議者，政府應召集行業內的所有利益相關方對行業規則變化的方向、邊界、內容進行充分討論，并在科研機構和新型智庫的參謀下形成新的規則。科研機構為行業技術創新和政府決策服務，企業購買技術創新服務，政府購買決策服務；智庫則應是社會公器，為決策者提供咨詢，但未必與決策者想要的結果一致。咨詢機構為企業代言和發聲，新型智庫為政府當決策參謀，在博弈和妥協中形成制度演進的路徑。新時代呼喚“百家爭鳴”，禁錮水運從業人員的思想也將禁錮住行業發展的原動力。

參考文獻：

[1] 賈康，蘇京春.新供給經濟學[M].太原：山西經濟出版社，2015：36.

[2] 謝燮.航運業的供給側結構性改革[J].水運管理，2016（1）：1-4.

[3] 樊綱.制度改變中國[M].北京：中信出版社，2014：124.

[4] 謝燮.港口改革費收的經濟分析[J].中國港口，2015（9）：15.