省管縣體制專項轉移支付存在的問題及對策

王倩

一、省管縣的財政問題分析

省管縣解決地方財政困難的實現必須實現兩個條件：一是“擴權”確實促進了縣域經濟的發展；二是縣域經濟的發展確實能解決縣鄉財政困難。

但是在實施省管縣的過程中也產生了以下幾個方面的主要問題：一是削弱了市級政府的調控能力。財權與事權的分離導致下級政府對市級政府的調控力下降，而縣級政府更多的會對自己財政大權的掌握者“獻殷勤”。二是市縣間稅收競爭加劇。財權是地方政府的命門，我國實施的是稅收返還是的財政體系，這樣對于市縣兩級政府而言對稅收的競爭必然加劇。三是“省管縣”財政改革后，省級部門一下要面對幾十個縣和市，無論是溝通、統計、部署，還是實施、監督，都很難到位，難度加大。[1]四是權利擴大與監管脫節，政府對社會規制效率會下降。省管縣實施之后省級政府的權利必然加大，但是在人事安排并沒有大幅度增加因此必然導致監管部到位；另一方面省政府直接面對的縣級政府增多，也可能導致行政效率大幅度下降，行政人員工作壓力加劇。

二、財政轉移支付問題分析

轉移支付可以劃分為兩大類：一是一般性轉移支付，是指為彌補財政實力薄弱地區財力缺口，均衡地區間財力差距，實現地區間基本公共服務能力的均等化，中央財政安排給地方財政的補助支出，資金由地方統籌安排，不需地方財政配套；二是專項轉移支付，指中央財政為實現特定的宏觀政策及事業發展戰略目標，以及對委托地方政府代理的一些事務進行補償而設立的補助資金，重點用于教育、醫療衛生、社會保障、支農等公共服務領域。[2]

財政轉移支付同樣存在問題。首先，專項轉移支付資金可能被挪用。地方政府在本級財力緊張的情況下，不配套、少配套、截留挪用專項資金現象屢見不鮮。專項轉移支付的擠占挪用可能是一個國際普遍現象。1998～2001年中央政府對地方的教育專項轉移支付為例進行了實證檢驗，結果表明專項轉移支付并沒有用在指定項目上，而是被轉移到其他用途，存在相當比例的漏損[3]。其次，專項轉移支付不能成為地方的可支配財力，其配套要求甚至加大地方財政壓力，不利于地方緩解財政壓力。第三，中央政府處于信息劣勢，并不了解地方真實情況，加上受尋租行為、人情因素的影響，使得立項審批、項目確定和范圍選擇不盡合理，具有很強的隨意性，從而出臺一些明顯不符合地方實際情況的補助項目。

三、省管縣體制專項轉移支付的對策

通過省內財政轉移支付，有利于省內各地區均衡發展省管縣對于當地經濟的發展、價格都產生了影響。據調查河北省三河燕郊鎮原本是人口不到3萬的小鎮。通過省內財政轉移支付的支持，加強了縣域經濟的不斷發展，基礎設施構日漸完善。現在越來越多的北京市民在此購買了房產，各類經濟資源源源不斷流入。目前為止該鎮已成為常駐人口25萬、建成區面積42平方公里的準中等城市。以此我們可以清楚的看到通過省內財政轉移支付，促使了貧困縣的迅速崛起。[4]

省管縣體制專項轉移支付應加強以下方面的改革：

一是地方政府績效考核體制的轉型，從注重GDP和財政收入增長導向的考核體制向注重民生和可持續發展的考核體制轉變，從而影響地方政府的支出偏好。[5]

二是明確專項轉移支付目標，大幅歸并項目種類，壓縮項目數量，集中資金進一步向教育、醫療、社保和“三農”等民生領域傾斜，避免“撒胡椒面”而降低資金的使用效益。同時，項目調整必須經過科學論證和法定審批程序，防止受尋租和人情因素的影響。

三是加緊推出以基本公共服務均等化為立法宗旨的《轉移支付法》，修改《預算法》，對轉移支付目標原則、模式選擇、資金來源、分配辦法、監督管理等做出相應的法律規范性要求，把對轉移支付的監督納入法制軌道。

四是考慮在人大財經委中設立“撥款委員會”，直接對人大負責，負責審批轉移支付項目、資金的申請，監督資金使用情況，評估資金使用效益，并對轉移支付中的違法違規行為依法提出處理意見，必要情況下移送司法部門予以查處。[6]

五是充分發揮社會公眾和新聞媒體的力量，加強社會監督，建立專項轉移支付項目實施的社會公示制度，搭建社會公眾和新聞媒體監督轉移支付資金使用的平臺，以期建立起縱橫交錯、銜接有序的立體監督網絡體系，確保轉移支付資金分配的公正性和使用的有效性。[7]

參考文獻：

[1]葛云松.物權行為理論研究[J].中外法學，2004（3）.

[2]中華人民共和國財政部.稅收返還和轉移支付[EB/OL].http：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk/cztz/201011/t20101101_345458.html.

[3]汪沖.專項轉移支付漏損的理論分析與實驗檢驗[J].財經研究，2007，（12）：58-67.

[4]畢超.河北省“省管縣”財政體制改革的效果[J].學術探討，2011，6.

[5]謝喬昕，孔劉柳.財政分權、地方政府行為與地方政府規模——基于區域差異的視角[J].稅務與經濟，2011，（4）：8-12.

[6]宋槿籬，李瑋.對我國財政轉移支付立法的幾點建議[J].法學雜志，2009，（3）：62-64.

[7]謝自鸞，楊洋.財政轉移支付過程中的政府行為選擇[J].統計與決策，2007，（3）：112-113.