《資產評估法》的立法變革與作用機理實現路徑的探討

如何推動《資產評估法》的有效實施，成為理論界和實務界探討的熱點。作者從管理體制、業務性質、委托人、評估專業人員、評估機構管理和行業協會等方面分析了《資產評估法》取得的重大突破。《資產評估法》統一了不同專業的評估管理，使其統一于同一法律準繩之下，有利于各評估專業機構制定統一的執業標準，有利于各評估行業協會制定統一的規則，也有利于明確各相關當事方的法定責任。作者建議，政府、評估行業協會以及評估機構和評估人員應在其權限范圍內積極推動《資產評估法》的有效實施，使其更好地服務于市場經濟、行政和法律等領域。

2016年7月2日，十二屆全國人大常委會第二十一次會議表決通過了《中華人民共和國資產評估法》。在此之前，我國資產評估行業的規范文件主要有1991年國務院頒布的《國有資產評估管理辦法》（國務院第91號令），2001年以來財政部和中國資產評估協會頒布的各項資產評估準則以及《證券法》、《公司法》等法律，但在時效性、強制性和針對性等方面尚有不足。作為資產評估行業第一部基本大法，《資產評估法》的出臺，對于維護社會主義市場經濟秩序、保護國有資產和公共利益、促進資產評估機構和行業協會的健康發展以及規范資產評估人員的執業行為等具有重要的意義。在全面深化改革的背景下，如何推動《資產評估法》的有效實施，如何使其更好地服務于國民經濟發展和供給側結構性改革，愈發成為理論界和實務界研究的熱點。

一、缺乏法律基礎導致執業標準難以發揮作用

資產評估準則是指導評估實踐、保證評估質量和維護評估行業聲譽的行業規范。基于我國資產評估行業的現實，評估準則與相關法律法規尚存在一定的局限性，主要體現在以下幾個方面：第一，評估準則效力不夠。我國部分評估準則體系中的具體準則、指南和估價規范等由行業協會自行發布，較之政府部門發布其效力大打折扣。此外，評估準則、行業規范等難以替代法律，因此違背評估準則規定出具虛假評估報告、侵害所有者權益的事件時有發生；第二，評估標準不統一。由于我國資產評估行業管理多頭、職業分割，造成不同的評估主管部門或其下屬行業協會根據各自專業需要分別制定不同的評估標準，使評估準則在關鍵參數的選擇和評估途徑應用等方面存在諸多差異，進而導致評估結論的公允性受損；第三，評估法律規范不統一。評估法出臺前，資產評估所遵循的法律法規散見于不同領域的立法文件中，其中不乏有矛盾和沖突之處，致使評估的功能受到制約。我國評估準則的上述缺陷對《資產評估法》的制定具有一定的指引和借鑒作用。

二、《資產評估法》變革維度解析

（一）《資產評估法》的出臺過程

我國資產評估立法工作于2005年12月正式啟動，歷經十年，經過四次審議，《資產評估法》于2016年7月2日表決通過，并于2016年12月1日正式實施。評估法共八章五十五條，包括總則、評估機構、評估專業人員、評估程序等內容，其出臺過程見表1。

（二）《資產評估法》的變革維度

《資產評估法》是我國經濟領域一部重要的法律，是資產評估行業發展的一個重要里程碑，也是我國社會主義市場經濟法律體系建設的重要成果。其在管理體制、業務性質、委托人、評估專業人員、評估機構管理和行業協會等方面取得了重大突破，特色鮮明。

1. 評估專業人員的權利和義務更加詳盡。《資產評估法》中第十二條和第十三條分別細化了評估專業人員的權利和義務，并在第十四條中規定了評估專業人員的禁止行為。如評估專業人員可以要求委托人提供相關權屬證明、財會信息等資料以及必要的協助；評估專業人員可以拒絕非法干預并可以依法簽署評估報告；評估專業人員可以依法向有關國家機關或其他組織查閱從事業務所需的文件、證明和資料等。義務方面，評估專業人員應當誠信，依法獨立、客觀、公正從事業務；評估專業人員應當對評估活動中使用的有關文件、證明和資料的真實性、準確性和完整性進行核查和驗證；評估專業人員應當完成規定的繼續教育，保持和提高專業能力等。這些規定有利于評估專業人員在評估活動中做出正確的職業判斷，保證評估結論的合法公允，降低自身的執業風險，維護自身的合法權益，并充分保障評估專業作用的發揮和營造公平的市場環境。

表1 《資產評估法》的出臺過程

表2 資產評估法定業務與非法定業務的比較

2. 委托人和報告使用人的法律責任更加明確。《資產評估法》第四章評估程序對資產評估委托制度做出了規定，明確了委托人相關的權利和義務，強調了委托人應盡的職責。委托人的義務主要體現在評估程序合法履行的過程中：委托人應當對其提供資料的真實性、完整性和合法性負責；委托人應當按照合同的約定向評估機構支付費用，不得以任何形式索要、收受回扣；委托人不得串通、唆使評估機構或評估專業人員出具虛假評估報告等。委托人享有的權利主要包括有權自主選擇合法的評估機構；有權要求相關當事人及與評估對象有利害關系的評估專業人員回避；有權要求評估機構解釋其認為有異議的評估報告；有權向有關評估行業管理部門或行業協會投訴或舉報評估機構或評估專業人員的違法行為等。上述規定厘清了評估機構與委托人之間的關系，明確了相關當事人的權利和義務，有利于維護相關當事人的權益，創造和諧的評估職業環境。

3. 評估業務的執行更加規范。《資產評估法》在第三條中將資產評估業務分為法定業務和非法定業務。法定業務指涉及國有資產或者公共利益等事項，是法律、行政法規規定必須評估的業務，對其的監管要求也高于非法定評估業務。資產評估的法定業務與非法定評估業務的對比如表2所示。

這種對評估業務的劃分方式降低了評估專業人員的準入門檻，可以激發評估從業人員的專業活力，符合評估業務市場需求多元化的發展趨勢，平衡了評估各當事方的合法權益。同時，評估檔案保存期限的延長將促使評估專業人員為降低自身風險更為謹慎地執業，使評估結果更能接受實踐的檢驗。

4. 評估職業渠道更加開闊。《資產評估法》第二章中以評估師和評估人員為界，拓寬了評估專業職業渠道。其一，評估師的報考條件放寬。評估法規定具有高等院校專科以上學歷的公民可以參加評估師資格全國統一考試，這有利于評估行業人員的積累；其二，資產評估專業人員范圍擴大。《資產評估法》還規定，評估專業人員除評估師外還包括具有評估專業知識及實踐經驗的評估從業人員。此規定說明了進入評估領域的通道更加多元，降低了對評估專業人員的從業要求，將會為評估行業吸引更多的人才。此外，此舉在一定程度上可以緩解我國的就業問題，維護社會和諧穩定。

5. 評估機構的設置更加便利。《資產評估法》第三章取消了評估機構設立審批，放寬了評估機構設立的基本條件，其改革措施主要有三個：一是放寬部分評估機構人數的絕對數，對合伙制評估機構所要求的評估師數量從最少5名降為2名；二是放寬評估機構人數的相對數。不論合伙制評估機構還是公司制評估機構，評估法規定在保持最低人數不變的前提下，最多三分之一的股東可以為非評估師的評估專業人員；三是取消注冊資本的限制。上述措施降低了評估機構設立的門檻，充分體現了國家“放管結合”的改革思想，可以均衡不同規模各類評估機構的發展，降低了其運營成本，提高其運轉效率。

6. 評估行業協會的地位更加強化。《資產評估法》第五章規定了資產評估行業協會的市場定位、組織架構、管理模式和人員構成等，并賦予了協會更多的職能，如會員自律管理、準則制定、會員信用檔案、調解會員執業糾紛、繼續教育和維護會員權益等職責。此外，《資產評估法》還要求評估機構和評估專業人員加入有關評估行業協會，享受相應的權利并履行義務。以上規定強化了評估行業協會的法律地位和功能定位，體現了政府權力下放的改革思想，不僅有利于轉變政府職能，更有利于行業協會依法履行自律監管職責，提高服務質量和水平，更好地服務于市場經濟的發展。

圖1 《資產評估法》的作用機理

三、《資產評估法》作用機理的實現路徑

《資產評估法》對評估相關當事人、評估機構和行業協會等方面的相關事項作了規定，在明確相關當事人權利和義務的同時，加大了對評估機構和評估人員違法行為的處罰力度，強化了對評估執業的法律約束，這有利于提高我國資產評估業務的質量和水準。因此，政府、評估行業協會以及評估機構和評估人員應在其權限范圍內積極推動《資產評估法》的有效實施，使其更好地服務于市場經濟、行政和法律等領域，以助力其戰略價值的實現。《資產評估法》的作用機理如圖1所示。

（一）《資產評估法》的作用機理

《資產評估法》統一了不同專業的評估管理，使其統一于一條法律準繩之中，有利于各評估專業機構制定統一的執業標準，有利于各評估行業協會制定統一的規則，也有利于明確各相關當事方的法定責任。除了服務于評估行業自身，《資產評估法》的戰略作用更應體現在市場經濟有序、行政治理和法律完善等領域。

1. 保障市場經濟秩序的作用機理。《資產評估法》的出臺，完善了國家強制力對市場經濟秩序的監管領域，維護了評估行業的法律地位，使其在維護交易的公平合規、促進資本有效配置等方面發揮戰略價值。其作用機理主要體現在以下幾個方面：對國有企業持續價值管理的定期重估作用，發現國企價值增長的真正源泉；對資產證券化、債轉股和PPP的定價功能，使國企的杠桿保持在合理區間；對國有企業破產、兼并、收購和重組的價值保護機制，使僵尸企業在去產能的進程中有序退出，完善競爭機制；對輕資產企業價值的判斷作用，維護輕資產企業融資公平，降低其借貸成本；對金融不良資產等單項資產的風險防范作用，為去庫存提供價值指引。此外，在維護交易公平合規的基礎上，對于法定業務中涉及公共利益的業務，《資產評估法》的作用機理主要是維護社會分配的公平；對于非法定業務，其作用機理主要是保障中小投資者的權益不受侵犯。

2. 維護行政審批與政府治理改革的作用機理。《資產評估法》的突出特點是按照簡政放權、政社分開的要求，將更多原本歸屬于政府部門的管理權限下放，將行業協會放歸市場。此舉在促進資產評估行業健康發展的同時，更能體現出政府權力下放的優勢所在。通過簡政放權，原本由政府主導的審批等事務完全由評估行業協會管理，更大程度地發揮了評估行業的能動作用。這些實踐經驗將會持續作用于我國的行政審批體制改革，并將助益于政府治理改革的完善思路和措施。

3. 完善中介行業法律體系的作用機理。資產評估已成為與會計和法律并駕齊驅的三大經濟鑒證類中介服務行業之一。《資產評估法》的出臺，使之與之前出臺并修訂的《會計法》、《注冊會計師法》和《律師法》構成了我國中介服務行業的法律體系。其作用機理主要體現在與其他中介服務法律法規的聯動作用，凸顯評估行業在社會經濟發展中的重要性，揭示資產評估在中介行業高端專業的服務形象，并完善了我國中介服務行業的法律體系。此后，服務于我國市場經濟的三大中介行業的司法審判將更趨公正，有法可依。

（二）《資產評估法》的實現路徑

1. 政府相關部門應切實擔負對《資產評估法》的保障。首先應做好《資產評估法》的解釋工作，保障公眾和評估人員正確理解其中條文的要義；其次應加大對《資產評估法》的宣傳，保障社會充分認識到貫徹實施《資產評估法》的重要意義；最后應使監督工作落實到實處，通過行政機關、審判機關和檢察機關之間的相互監督，以及社會媒體的監督，保障評估工作切實做到有法必依。

2. 評估行業協會應進一步強化其自律管理職能。在依法加強評估自律管理，配合相關部門依法建立相關管理制度之外，評估行業協會應加強與不同行業協會之間的通力合作，盡量避免業務重疊，并制定統一的評估準則和行業自律管理制度，強化考試管理、會員管理等核心職能。

3. 評估機構和評估人員應依法執業，端正態度，積極學習和踐行《資產評估法》。評估機構應組織開展對評估人員的法制教育活動，并按照《資產評估法》中的規定完善其管理制度和機制，強化質量控制和風險防范；評估專業人員應嚴格按照《資產評估法》中的規定執業，明確自身的權利和義務，在保證評估業務質量的同時降低自身的職業風險。

上述實現路徑將會助力于《資產評估法》作用機理的有效實施及其戰略價值的實現。但必須正視的是，《資產評估法》并未從根本上解決我國評估行業間“五龍治水”的現實，《資產評估法》對于部門間溝通協作機制和信息共享機制的作用效果，期待實踐檢驗。此外，《資產評估法》對評估機構的規定，在一定程度上對中小不動產評估機構有一定的沖擊，這也是推動評估機構組織體制改革的一個契機。

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本文得到國家社會科學基金一般項目“資本配置視角下國有資本經營預算的實施效果與制度完善研究”（14BJY151）和遼寧省社科規劃基金項目“基于內部控制的行政事業單位資產管理模式研究”（L12DJY046）的資助。