加強(qiáng)人大對政府預(yù)決算監(jiān)督的思考

周　正

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加強(qiáng)人大對政府預(yù)決算監(jiān)督的思考

周正

財(cái)政收入取之于民，用之于民，監(jiān)督財(cái)政預(yù)決算是人大行使國家權(quán)力的重要內(nèi)容。今年以來，河?xùn)|區(qū)人大常委會財(cái)經(jīng)工委按照常委會的部署安排，對貫徹實(shí)施預(yù)算法、加強(qiáng)預(yù)決算監(jiān)督進(jìn)行了深入調(diào)研和積極探索。

一、我區(qū)加強(qiáng)預(yù)決算監(jiān)督的基本做法

近年來，區(qū)人大常委會依照預(yù)算法、監(jiān)督法，進(jìn)一步加大監(jiān)督力度，不斷細(xì)化監(jiān)督過程，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算程序，加強(qiáng)預(yù)決算監(jiān)督。

1、加強(qiáng)全口徑預(yù)算編制監(jiān)督。2014年我們初步開展全口徑預(yù)算監(jiān)督，將政府性基金納入了預(yù)算管理。2015年我們按照新修訂的預(yù)算法的要求，將政府的全部收入、支出和市轉(zhuǎn)移支付都納入了預(yù)算管理。區(qū)人大常委會在每年區(qū)財(cái)政預(yù)算編制前，都提前介入，深入走訪，并召開專門會議，聘請部分有關(guān)專業(yè)代表參與調(diào)研座談，聽取政府財(cái)政部門預(yù)算編制專題匯報(bào)，提出意見建議。在人代會前，組織區(qū)人大常委會組成人員和有關(guān)代表深入?yún)^(qū)政府相關(guān)部門調(diào)研，全面了解掌握情況，對預(yù)算編制的情況進(jìn)行初審，形成有情況有分析的初審報(bào)告，認(rèn)真負(fù)責(zé)地把好第一道關(guān)口，為人代會審查批準(zhǔn)預(yù)算奠定良好基礎(chǔ)。

2、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)督。

要求區(qū)政府財(cái)政部門每月向常委會報(bào)送收支執(zhí)行情況，及時(shí)了解我區(qū)財(cái)政政策的變動、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、重點(diǎn)項(xiàng)目資金使用等情況，加以分析、研究并及時(shí)提出意見建議。區(qū)人大常委會財(cái)經(jīng)工委定期召開工委會議，組織代表聽取財(cái)政、審計(jì)部門關(guān)于預(yù)算執(zhí)行和審計(jì)情況匯報(bào)，了解預(yù)算執(zhí)行的總體動態(tài)。在資金使用上，我們既重視和強(qiáng)調(diào)預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，又關(guān)注預(yù)算資金使用的安全性和規(guī)范性，嚴(yán)格按照規(guī)范程序支付資金。對于預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)異常的情況，我們及時(shí)組織有關(guān)代表進(jìn)行調(diào)研，提出意見建議，督促區(qū)政府及相關(guān)部門進(jìn)行整改。

3、嚴(yán)格決算的審查監(jiān)督。一是注重審前調(diào)研。每年決算審批前，區(qū)人大常委會都要深入到財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)等政府部門進(jìn)行調(diào)研，了解掌握相關(guān)情況，為區(qū)人大常委會審查批準(zhǔn)決算提供重要依據(jù)。二是注重嚴(yán)格審查。要求年度財(cái)政決算的內(nèi)容、項(xiàng)目要與年初預(yù)算和變更方案相一致，各項(xiàng)數(shù)據(jù)要細(xì)化到具體項(xiàng)目，重點(diǎn)報(bào)告財(cái)政預(yù)算收入、重點(diǎn)支出、重點(diǎn)項(xiàng)目資金使用、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等情況，對照決算審計(jì)報(bào)告提出的問題整改意見，督辦落實(shí)。三是突出決算審計(jì)。支持政府審計(jì)部門依據(jù)監(jiān)督法、預(yù)算法對財(cái)政收支情況進(jìn)行審計(jì)，充分發(fā)揮審計(jì)職能作用，運(yùn)用審計(jì)力量提高區(qū)級決算審查監(jiān)督實(shí)效。

調(diào)研全口徑預(yù)算。攝影/周正

二、當(dāng)前存在的問題

1、預(yù)決算草案完整性、細(xì)化程度不夠。從預(yù)算編制的完整性來看，目前我區(qū)納入預(yù)算管理資金尚未涵蓋所有的財(cái)政性資金，諸如國有資本經(jīng)營、政府性債務(wù)、社會保險(xiǎn)基金還沒有全部納入到綜合預(yù)算中來，沒有形成真正意義上的全口徑預(yù)決算管理。從預(yù)算編制的細(xì)化程度來看，預(yù)決算草案和相關(guān)財(cái)政收支報(bào)表一般只列到“類”、“款”級科目，并未細(xì)化到“項(xiàng)”級科目，預(yù)算草案也只報(bào)告大類收支總額，不能詳實(shí)反映部門預(yù)算中的財(cái)政收支情況。

2、監(jiān)督力量有待加強(qiáng)。預(yù)決算審查和監(jiān)督對專業(yè)知識要求高，如預(yù)算草案和決算報(bào)告中均涉及大量專業(yè)用語、數(shù)據(jù)分析，需要財(cái)稅知識積累和相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)。但是，目前我區(qū)人大代表中精通財(cái)稅業(yè)務(wù)、熟悉財(cái)政審計(jì)工作的代表較少，使得對預(yù)決算難以進(jìn)行深入的審查。

3、預(yù)決算審查監(jiān)督工作機(jī)制有待健全。對預(yù)決算編制、預(yù)決算報(bào)告和草案、預(yù)算執(zhí)行等進(jìn)行審查監(jiān)督的工作流程和監(jiān)督辦法需要進(jìn)一步完善。財(cái)政預(yù)決算報(bào)告、部門預(yù)算、“三公”經(jīng)費(fèi)等，還沒有形成規(guī)范的全方位、全口徑、動態(tài)的、全過程公開機(jī)制。

三、對策及建議

1、完善預(yù)決算編制。新預(yù)算法對預(yù)算的編制、公開提出了更高的要求，人大及其常委會應(yīng)當(dāng)推動政府部門認(rèn)真貫徹落實(shí)。一是要認(rèn)真貫徹實(shí)施預(yù)算法。區(qū)人大常委會及其財(cái)經(jīng)監(jiān)督部門要督促區(qū)政府及相關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)行全口徑預(yù)算編制方式，統(tǒng)一安排預(yù)算收入支出；在預(yù)算執(zhí)行過程中，沒有列入預(yù)算范圍的開支，一律不得開支，嚴(yán)把這一關(guān)口，防止既成事實(shí)，先發(fā)生支出后列入調(diào)整預(yù)算的情況發(fā)生；要依據(jù)預(yù)算法建立和完善預(yù)算監(jiān)督制度和辦法，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的跟蹤監(jiān)督。二是要推進(jìn)全口徑預(yù)算體系建設(shè)。盡快啟動國有資本經(jīng)營預(yù)算編制工作，完善預(yù)算管理和監(jiān)督制度，及時(shí)開展國有資本決算。深化完善現(xiàn)有的預(yù)算體系，加強(qiáng)編制和執(zhí)行工作，明確各類預(yù)算的功能定位，提升預(yù)算編制的完整性和統(tǒng)籌性，將政府的全部收支都納入人大監(jiān)管范疇之中。三是要完善預(yù)決算編制。對于提交人大審議的預(yù)決算草案，要進(jìn)一步完善編制內(nèi)容，細(xì)化財(cái)政收支的全部科目和相關(guān)說明解釋，使之能全面、真實(shí)、綜合地反映出年度財(cái)政收支具體情況。要細(xì)化相關(guān)報(bào)表，并附加說明，便于人大代表審議。要增加部門預(yù)決算的部分，推動預(yù)決算監(jiān)督內(nèi)容的完善，增強(qiáng)預(yù)決算內(nèi)容的易讀性和透明度，拓展人大對于預(yù)算的監(jiān)督管理的領(lǐng)域。

2、提高審查監(jiān)督能力。新預(yù)算法的頒布，對人大及其常委會做好預(yù)算審議監(jiān)督工作提出了更高的要求，提高審議和監(jiān)督能力是當(dāng)務(wù)之急。一是要深化思想認(rèn)識。改進(jìn)監(jiān)督方式，提高監(jiān)督效果，加強(qiáng)人大對政府預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)決算監(jiān)督由程序性走向?qū)嵸|(zhì)性的轉(zhuǎn)變。二是要完善審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)。建設(shè)一支業(yè)務(wù)水平高、思想素質(zhì)好的人大預(yù)決算審查監(jiān)督隊(duì)伍，承擔(dān)起預(yù)決算的日常審查和監(jiān)督工作。加強(qiáng)常委會組成人員和專門委員會人員配備，注意遴選懂經(jīng)濟(jì)、熟悉財(cái)政業(yè)務(wù)的代表，提高人大對財(cái)政預(yù)決算審查監(jiān)督的實(shí)效。三是要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。強(qiáng)化對區(qū)人大常委會組成人員、機(jī)關(guān)工作人員和人大代表的監(jiān)督法、預(yù)算法及財(cái)稅業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，特別是全口徑財(cái)政預(yù)算及有關(guān)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容，把握全口徑預(yù)決算監(jiān)督的要點(diǎn)，提高預(yù)決算的審查和監(jiān)督能力，著力解決“聽不懂、看不懂”預(yù)算報(bào)告，監(jiān)督無從下手等問題。

3、加強(qiáng)預(yù)決算剛性約束。牢牢把握財(cái)政預(yù)決算監(jiān)督工作特點(diǎn)和規(guī)律，積極探索創(chuàng)新，健全完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)剛性約束。一是要增強(qiáng)預(yù)決算公開的透明度。督促政府認(rèn)真貫徹落實(shí)預(yù)算法關(guān)于征求意見和公開的規(guī)定，建立健全規(guī)范的政府財(cái)政報(bào)告體系，全面反映政府及部門的財(cái)政狀況和收支活動結(jié)果，全方位公開政府部門的資金收支活動信息。按照法律法規(guī)的有關(guān)要求，適時(shí)公開“三公”經(jīng)費(fèi)、民生的重點(diǎn)支出等，接受公眾監(jiān)督。二是要規(guī)范全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督機(jī)制。依據(jù)預(yù)算法的相關(guān)內(nèi)容和要求，進(jìn)一步規(guī)范和完善人大監(jiān)督全口徑預(yù)決算的程序和辦法，包括編制環(huán)節(jié)、初審環(huán)節(jié)、審批環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)、調(diào)整環(huán)節(jié)和決算環(huán)節(jié)的監(jiān)督，使對全口徑預(yù)決算的監(jiān)督更加科學(xué)化、規(guī)范化。進(jìn)一步明確政府各類預(yù)算草案的編制規(guī)范、提交會議審議的程序和格式文本等等。三是要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政預(yù)算初審制度。在人代會前，區(qū)人大常委會應(yīng)委托財(cái)經(jīng)工委組織具有一定專業(yè)特長的委員和代表提前進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)研，對預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算調(diào)整初步方案、預(yù)算草案等進(jìn)行初步審查并提出審查意見，形成初審工作報(bào)告，為常委會預(yù)審和人代會審議審查上述文件提供可靠依據(jù)，確保審議質(zhì)量。

（作者為河?xùn)|區(qū)人大常委會財(cái)經(jīng)工作室干部）