依法推動區域與城市治理

孫久文++原倩

依法治國是“四個全面”戰略布局的重要組成部分，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。依法治國對于經濟社會發展具有重要的引領、規范和保障作用。隨著我國經濟社會發展和改革開放的深入，依法治國已經深入到社會發展的各個方面，區域與城市領域的依法治理顯得尤為重要。

轉型發展需要法治化的區域與城市治理體系

依法治國是中國經濟社會轉型發展的基本制度保障，對于全面深化改革、順應中國經濟新常態、釋放區域與城市經濟發展潛力和構筑區域城市治理體系具有重要意義。

目前，我國經濟增長正在從“高速”模式向“中高速”模式轉換，粗放刺激、“大水漫灌”式的發展方式已經不適應經濟發展的新局面。隨著供給側改革的提出，挖掘和釋放區域城市發展潛力、構筑區域維度的宏觀調控體系、把供給側改革落實到區域和城市層面，是“十三五”時期保持國民經濟持續穩健增長的重要動力。

回顧中國改革開放的進程，我們看到，中國經濟是由多區域構成的大國經濟體，區域和城市經濟是宏觀經濟的基本空間形式。通過區域間和城市群的經濟合作與資源整合，實現經濟增長是多年來我國經濟發展的重要經驗。同時，有效的區域政策和城市規劃體系是優化區域間資源配置的重要手段，也是高效的宏觀調控體系的重要組成部分。改革開放初期鄧小平同志提出沿海開放戰略的成功實施，使中國成為國際經濟秩序的引領者，顯示出區域發展戰略的重要作用。當前中央實施的城市群戰略和“一帶一路”戰略，將會進一步提升區域與城市發展戰略的重要性，進一步鞏固中國的大國地位。然而，在我國經濟進入轉型通道的形勢下，區域和城市經濟發展同樣面臨諸多矛盾和問題。

從區域層面看，我們面臨區域政策落實不力、區域治理矛盾凸顯和區域協調內容空泛三大矛盾：一是我國區域政策落實不力，政策“泛化”和“碎片化”傾向明顯；二是區域發展差距仍然巨大，地區間發展機會的不均等仍然存在；三是通過區域協調均衡地方利益的難度很大。

從城市層面看，面臨三方面問題：一是城市群大而不強，有些“城市群”其實就是“一群城市”，相互之間缺少必要的經濟聯系；二是大城市病的高發，交通、環境和住房等問題在百萬人口以上的大城市幾乎無處不在；三是城鄉矛盾加劇，城市的繁榮與鄉村的衰落為我們的發展敲響了警鐘。

如何在轉型發展中解決這些問題？實現區域發展的法治化治理，是一條必由之路。具體講，區域發展離不開依法治國方略的支撐，只有運用法治思維才能切實破解區域與城市治理的難題。

我國區域與城市治理當前面臨的最緊迫的問題，是區域治理和城市治理缺少法律依據的問題。例如，我國在近十年期間出臺了近百個大大小小的區域規劃，但并沒有一個“區域規劃法”作為依據；城市領域好一些，我們有《城鄉規劃法》作為城市規劃的依據，但規劃的落實缺少嚴格的治理手段，不遵守規劃的事例隨手拈來，更有甚者，在個別地區城市規劃成為了地方政府圈地的工具。

缺乏有效應對新問題的制度化手段，限制了區域和城市改革發展的進程，并且容易滋生腐敗。與干部任期相聯系，很多地區為了追求任內的短期利益而采取危害地區長期發展利益的短視舉措，只有法治化手段的長效性才能克服這種區域與城市經濟的“短視化”行為。

構建制度化的區域與城市治理體系十分緊迫

新世紀以來，我國出臺了一系列區域政策，取得了顯著成果，也面臨深層次問題。到目前為止，我國提出了區域發展總體戰略、主體功能區制度、京津冀協同發展戰略、“長江經濟帶”戰略、“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”戰略等區域戰略，推出了數十部區域規劃，實施了新區、改革試驗區（包括綜合配套改革試驗區、金融改革試驗區、產業轉移示范區以及其他類型的改革試驗區）等區域改革和發展政策，基本形成了完備的區域政策體系。

然而，這些區域政策在實踐中卻出現一系列問題。很多區域規劃和政策文件只是停留在口頭上而無法落實到區域發展中。部分地區將區域規劃和區域政策單純看成要政策、要資金、要土地指標的手段，忽視區域規劃的定位和指導作用。眾多區域政策出臺使得原本具有鮮明空間傾向性的區域政策退化為均質化的一般性政策，造成政策“泛化”，“撒胡椒面”現象非常明顯。各類政策調控缺乏一致的邏輯和系統性思路，政策之間存在一定的沖突。

區域政策法治化是破解政策落實的基本手段。途徑就是加快推進區域政策的立法工作，盡快出臺《區域規劃法》，及時為國家重大區域戰略、區域規劃和有關改革的區域政策賦予法律效力，增長區域政策的權威性、連貫性和系統性。黨的十八屆四中全會提出，要制定和完善發展規劃、投資管理、土地管理、能源和礦產資源、農業、財政稅收、金融等方面法律法規。在區域治理層面，首先要通過將區域規劃上升到法律層面，強化規劃權威性和追責機制，依法保障區域規劃落實。其次是銜接國家區域戰略的宏觀布局，要利用法律的長效性和穩定性實現各區域的空間定位，以避免區域的同質化競爭。再次，利用上升到法律層面的區域規劃統領、整合區域調控的作用方向，避免區域發展中的投機性。第四，加快立法工作夯實已有區域改革和發展政策的法律基礎。通過立法跟進和確認新區、試驗區建設的積極成就與寶貴經驗，為進一步改革發展提供法治基礎。第五，加快區域政策“先行先試”的法治保障。通過加快推進對改革舉措的法律授權，為區域改革和發展政策創新提供法律支撐。

我國城市規劃實施得很早，實現城鄉統一規劃也已有一些時日。2014年末，全國就業人員達到7.7億人，占全部人口的76%多。中國已經成為一個名副其實的城市社會。但是，城鄉矛盾的加劇和大城市病的加深，已經嚴重困擾我們的城市發展。那種一味追求大城市經濟效益而不關心城市環境、住房和城市社會發展與城市貧困的發展戰略，需要盡快轉型。因此，構建區域與城市治理體系，就是發揮依法治國的權威性，保障區域與城市治理的政策與機制落到實處，保障地方政府對區域規劃和城市規劃具有法制規定的執行力。

區域與城市治理體系構建的法制化方向

在中國經濟目前的發展階段和空間格局下，完善區域與城市治理是區域經濟健康發展的必然選擇。中國空間經濟同時進入“區域化時代”和“城市群時代”，亟須通過推進區域與城市的空間規劃和治理重塑空間格局。從秦漢之際到20世紀末，中國經濟空間戰略都是重點推進，國民經濟即核心區域的區域經濟，非核心區域只承擔穩定和屏障的作用。1999年以來大量區域規劃和區域政策的出臺標志著中國空間經濟進入“區域化”時代，“多極并起、全面推進”成為空間維度上經濟發展新趨勢。在創新、協調、綠色、開放、共享發展理念的指導下，要進一步將京津冀協同發展、“一帶一路”和“長江經濟帶”三大戰略推向前進，必須打造新型的管理方式，區域與城市治理成為必然選擇。

區域與城市治理體系的構建和提升面臨一系列問題。面對區域治理的諸多問題，實現區域與城市治理法治化是實現區域與城市有效治理的重要出路。

一是實現多元主體依法治理，有效規范政府權力。多元主體、多中心治理是“治理”與“管理”的關鍵差異。區域治理和城市治理的有效運轉離不開多元治理主體的有效參與。在區域與城市治理體系中，政府、市場和社會是最主要的三元主體，有效發揮三者的積極作用是治理成功的關鍵所在。地方政府在區域治理當中天然具有規范行政權力邊界的義務，同時高效的市場和積極的社會參與是解放和增強社會活力的必然要求。因此，堅持區域與城市的多元主體依法治理、規范地方政府權力，是破解區域與城市治理難題的關鍵。

改革開放以來，中國的轉軌路徑就是不斷規范和約束政府權力、發揮市場配置資源能力和激發社會活力的進程。目前政府權力過大、管理“越位”和“缺位”并存的問題依然嚴重。在處理政府、市場和社會三者關系中，政府依法行政是關鍵。黨的十八屆四中全會指出，推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間，為規范政府權力邊界指明了方向。市場化是中國改革的核心向度，區域治理的有效建構需要進一步發揮市場配置資源的能力。同時，隨著我國經濟社會的發展成熟，社會力量逐漸成為治理的重要主體。要有效發揮社會公眾、非營利組織等利益相關者的積極作用，形成政府、市場和社會有效配合、差異互補的多元治理體系。

二是依法界定治理事權邊界，強化基本公共服務均等化職責。有效界定區域治理的邊界和權限對于區域經濟社會發展意義重大。黨的十八屆四中全會提出，要推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責。只有通過法律明確劃分中央和地方事權，才能明確地方發展任務、增強地方發展活力，為構建有效的區域治理、實現基本公共服務均等化奠定堅實的經濟基礎。

三是堅持“多層治理、重心下移”，妥善處理改革、發展和穩定的關系。區域與城市治理體系具有系統性和層次性，不同層次面臨不同的任務。目前我國區域發展和城市發展都進入矛盾凸顯期，面臨一系列挑戰。經濟社會發展過程中各類矛盾頻現且基本集中在基層，也說明了我國區域與城市治理的缺失。經濟社會發展勢必造成開發建設和社會管理領域出現一系列問題，越是基層越接近實際操作，出現的矛盾就越多。有效應對矛盾的規則和制度體系不健全、應對機制和處理手段的不完善，是造成問題處理不及時、不準確的重要原因。

通過法治化方法解決區域與城市治理的問題，首先要加快建立以法律為核心的區域與城市治理的規則和制度體系。要加強區域、城市矛盾治理的立法工作，為依法化解矛盾奠定法律基礎。要發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的作用，后者對區域與城市經濟社會發展同樣具有重要的意義。其次要推動地方基層管理和治理重心下移。妥善處理穩定與改革、發展的關系，通過治理重心下移提高矛盾處理的靈活性和針對性。最后要在立法先行的前提下，重啟行政區劃的改革，為區域與城市治理提供合理、優化的區域空間。

（作者：孫久文，中國人民大學經濟學院教授、博士生導師，區域與城市經濟研究所所長；原倩，中國人民大學經濟學院博士研究生）

責任編輯：高 斌