贛江船閘管理體制的探討

王經(jīng)芳 胡艷麗

摘 要：本文重點(diǎn)闡述贛江船閘日常運(yùn)行對通航的影響，對所面臨的問題進(jìn)行探討，力求解決船閘對水運(yùn)發(fā)展的影響。

關(guān)鍵詞：船閘 管理體制

近年來，隨著江西省對贛江水運(yùn)投資的加大，到“十三五”末，贛江將全部建成規(guī)劃中的萬安水電站、井岡山航電樞紐、石虎塘航電樞紐、峽江水利樞紐、新干航電樞紐、龍頭山水電站共6個(gè)樞紐，屆時(shí)贛江606km航道等級全部躍升至三級航道，千噸級船舶將能從贛州直通贛江湖口，實(shí)現(xiàn)通江達(dá)海。贛江6個(gè)樞紐除石虎塘航電樞紐、新干航電樞紐、井岡山航電樞紐由江西省港航投資建設(shè)有限公司投資建設(shè)，其余3個(gè)樞紐由不同的投資主體投資建設(shè)，樞紐船閘也分屬不同的部門管理。根據(jù)已建成的萬安水電站、石虎塘航電樞紐、峽江水利樞紐各船閘的運(yùn)行情況及實(shí)地考察的情況看，要實(shí)現(xiàn)贛江水運(yùn)真正繁榮，則必須解決各樞紐船閘的通航問題。要解決船閘的通航問題，最根本的是要解決船閘管理體制問題。

船閘管理體制問題是一個(gè)關(guān)系國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大和復(fù)雜的體制性問題，也是我國體制改革進(jìn)程中一個(gè)急需解決的問題。所謂船閘管理體制，就是有關(guān)部門在作為通航建筑物的船閘的運(yùn)營、維護(hù)與管理過程中所形成的權(quán)責(zé)利關(guān)系。

1.現(xiàn)行贛江船閘的管理模式

目前，贛江上已建的或在建的水工樞紐都由電廠、泄水閘、船閘三部份組成。由于水工樞紐投資主體的不同，船閘資產(chǎn)分屬不同的投資方，船閘的管理模式也不同。目前贛江上已建成的通航建筑物有3座，其管理體制分為“電航分管”和“電航統(tǒng)管”兩種模式。

“電航分管”模式是指電廠和船閘分別由兩個(gè)不同主體進(jìn)行“管理”的模式，即航道管理部門負(fù)責(zé)船閘日常運(yùn)營管理和維護(hù)，但產(chǎn)權(quán)仍歸屬于水工樞紐業(yè)主（電廠）的船閘管理模式。如石虎塘船閘，其產(chǎn)權(quán)歸江西省港航投資建設(shè)有限公司（電廠），而船閘的運(yùn)營與維護(hù)管理由石虎塘船閘管理所負(fù)責(zé)。這種模式的特點(diǎn)是：航道管理部門在船閘的運(yùn)營、維護(hù)與管理中所發(fā)生的費(fèi)用與成本，按國家有關(guān)規(guī)定在電廠的電力成本中列支，而經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻是由航道管理部門和水工樞紐業(yè)主（電廠）進(jìn)行磋商協(xié)調(diào)來確定的。

“電航統(tǒng)管”模式是指由水工樞紐業(yè)主（電廠）負(fù)責(zé)船閘的建設(shè)、日常運(yùn)營管理和維護(hù)，產(chǎn)權(quán)也屬于業(yè)主（電廠）的船閘管理模式，如萬安船閘。這種模式的特點(diǎn)是：與船閘的運(yùn)營、維護(hù)與管理的有關(guān)費(fèi)用由船閘的業(yè)主（電廠）負(fù)責(zé)。

2.兩種管理模式下矛盾焦點(diǎn)的不同理解

無論是“電航分管”還是“電航統(tǒng)管”模式，從這些年贛江上船閘運(yùn)行情況看，都存在“電擠航”的現(xiàn)象，即重發(fā)電輕船閘（重效益輕公益），表現(xiàn)在日常過閘方面，很難嚴(yán)格按交通部頒發(fā)的《船閘管理辦法》的要求對船閘進(jìn)行運(yùn)營、維護(hù)與管理。

“電航分管”模式的矛盾集中在電廠與航道管理部門之間關(guān)于管理主體和經(jīng)費(fèi)來源的問題。航道管理部門認(rèn)為，通航建筑物作為通航河流的一部分，其基本功能是恢復(fù)原有天然河道的通航功能，而航道管理部門作為通航事業(yè)的主管部門，理應(yīng)是通航建筑物的管理主體，電廠作為經(jīng)營性企業(yè)，是不能承擔(dān)事業(yè)性職能的。在管理經(jīng)費(fèi)的來源問題上，船閘運(yùn)行與維護(hù)屬于公益性活動(dòng)，其經(jīng)費(fèi)應(yīng)來源于財(cái)政，而目前船閘運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)卻來源于電廠。這樣造成了“通航管理責(zé)任與權(quán)利相背離”，“形成航運(yùn)對電力的依附關(guān)系”，“經(jīng)費(fèi)不足影響了通航安全運(yùn)行與管理進(jìn)步”。電廠卻認(rèn)為，船閘屬于水利樞紐的一個(gè)重要組成部分，其通航功能是水利樞紐綜合功能的一個(gè)組成部分，既然船閘的產(chǎn)權(quán)屬于電廠，那么電廠就有理由成為船閘運(yùn)營的管理主體，況且運(yùn)營與維護(hù)從技術(shù)上講并不復(fù)雜，電廠完全有能力承擔(dān)船閘的運(yùn)營、維護(hù)與管理。至于船閘運(yùn)營管理經(jīng)費(fèi)來源問題，電廠認(rèn)為，在“電航分管”模式下，船閘運(yùn)營與維護(hù)費(fèi)用由電廠生產(chǎn)成本列支，而電廠又缺乏有關(guān)經(jīng)費(fèi)的足夠信息，因此，電廠對與船閘有關(guān)的費(fèi)用成本開支處于“霧里看花”。同時(shí)，航道管理部門在沒有定額預(yù)算約束情況下，不能排除存在增加運(yùn)營經(jīng)費(fèi)開支的可能性。

“電航統(tǒng)管”模式的矛盾則更多地集中在電廠統(tǒng)管船閘后實(shí)際上形成的電廠的經(jīng)濟(jì)效益與航運(yùn)社會(huì)效益的沖突上。航道管理部門認(rèn)為，電廠負(fù)責(zé)船閘的運(yùn)營，會(huì)因過分追求發(fā)電經(jīng)濟(jì)效益而忽視航道暢通所產(chǎn)生的社會(huì)效益。從萬安船閘和峽江船閘由電力部門、水利部門統(tǒng)管的船閘的運(yùn)營情況看，航運(yùn)的發(fā)展受到了明顯的制約。“電航統(tǒng)管”的結(jié)果是“電力上去了，航運(yùn)下來了”。此外，電廠由于過分追求經(jīng)濟(jì)利益而導(dǎo)致船閘水頭、航道深度、樞紐通航安全等隱患。電廠則認(rèn)為，所謂“電航統(tǒng)管”后的航運(yùn)萎縮與“電航統(tǒng)管”沒有直接的因果關(guān)系，而是由于地區(qū)貿(mào)易結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸市場供求關(guān)系變化和替代性運(yùn)輸方式（如公路和鐵路等運(yùn)輸方式）的競爭等因素所致。至于“電航統(tǒng)管”模式下船閘運(yùn)營主體的確定，可由電廠采取委托專業(yè)公司進(jìn)行船閘的具體運(yùn)營管理；或向社會(huì)公開競標(biāo)，擇優(yōu)選取專業(yè)公司來進(jìn)行具體運(yùn)營管理，這從技術(shù)上來說都不難。

3.予盾的根源

兩種模式下產(chǎn)生以上矛盾的根源是在我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中沒有明確船閘的產(chǎn)權(quán)、運(yùn)營權(quán)與行政管理權(quán)之間的關(guān)系，導(dǎo)致在實(shí)際船閘管理中三者之間產(chǎn)生的權(quán)責(zé)利不明確。

在“電航分管”模式下，船閘的產(chǎn)權(quán)屬水工樞紐業(yè)主（電廠），而船閘的運(yùn)營權(quán)屬航道管理部門，這是明顯的責(zé)權(quán)不對等，船閘的運(yùn)營權(quán)是附屬于船閘的產(chǎn)權(quán)上的。

在“電航統(tǒng)管”模式下，船閘的運(yùn)營權(quán)、行政管理權(quán)都由水工樞紐業(yè)主（電廠）來行使，而船閘行政管理權(quán)是國家通過法律法規(guī)授權(quán)給航道管理部門，怎么能由發(fā)電企業(yè)來行使國家權(quán)力呢！

4.兩種管理模式下的共識(shí)

不管是“電航分管”還是“電航統(tǒng)管”模式，船閘運(yùn)營、維護(hù)管理所發(fā)生的所有費(fèi)用最終都由發(fā)電企業(yè)承擔(dān)。在“電航統(tǒng)管”模式下，船閘的運(yùn)營、維護(hù)和管理所發(fā)生的費(fèi)用直接列入企業(yè)生產(chǎn)成本。目前贛江上“電航分管”模式的船閘都由交通部門投資建設(shè)，在可行性研究報(bào)告中，就明確提出“以電養(yǎng)航”，因此在“電航分管”模式船閘的運(yùn)營、維護(hù)、管理所產(chǎn)生的費(fèi)用不管從企業(yè)直接劃撥還是財(cái)政劃撥，最終也都由電廠承擔(dān)。

5.船閘的性質(zhì)

航道是公益性基礎(chǔ)設(shè)施，船閘的基本功能是航運(yùn)，是用來恢復(fù)與補(bǔ)償因水利工程樞紐給天然河道的通航造成的影響，是一段特殊的航道，是整個(gè)航道的組成部分，理應(yīng)也是公益性基礎(chǔ)設(shè)施，盡管從實(shí)物形態(tài)上看，船閘與水工樞紐在物理上是連成一體的。因此船閘具有明顯的社會(huì)公益屬性，船閘的社會(huì)公益性使其不能象一般經(jīng)營性物品或私人物品一樣，通過排他的制度安排取得服務(wù)特定群體的經(jīng)營性收入。

6.解決兩種模式下的目標(biāo)

在新的船閘管理模式中著力從制度上解決“電航分管”與“電航統(tǒng)管”兩種模式下都存在的“電擠航”的問題，解決兩種模式下船閘的產(chǎn)權(quán)、運(yùn)營權(quán)、行政管理權(quán)三者之間所產(chǎn)生的責(zé)權(quán)利不清的問題。

7.新的船閘管理模式

（1）成立船閘基金。基金費(fèi)用由通航河流上水工樞紐發(fā)電企業(yè)在每生產(chǎn)一度電所得收入中上繳一部分作為基金，所上繳基金費(fèi)用列入企業(yè)發(fā)電成本。船閘的建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和管理的費(fèi)用，全部由基金列支，由國家統(tǒng)一支配，專款專用。

（2）明確船閘的產(chǎn)權(quán)單位為航道管理部門。船閘作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，船閘的運(yùn)營管理屬于公益性事業(yè)，對投資方來說產(chǎn)生不了經(jīng)濟(jì)效益，屬于負(fù)資產(chǎn)。考慮到目前贛江水工樞紐由不同的投資主體投資，對于交通部門投資的水工樞紐，可由交通部門把船閘的資產(chǎn)直接劃撥至航道管理部門；或由國家動(dòng)用船閘基金收購，再交由航道管理部門。對于其他投資主體的水工樞紐，由國家動(dòng)用船閘基金收購已建成的船閘。對于還未開工建設(shè)的船閘，由水工樞紐建設(shè)單位申請全部動(dòng)用船閘基金建設(shè)，建成后再由建設(shè)單位移交給航道管理部門。

（3）明確船閘的運(yùn)營權(quán)行使單位為航道管理部門。航道管理部門接收船閘后，可自行組織人員運(yùn)營、維護(hù)；或采取向社會(huì)公開競標(biāo)，引入社會(huì)先進(jìn)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，由專業(yè)公司運(yùn)營。

（4）明確船閘的行政管理權(quán)行使單位為航道管理部門。船閘是公益性基礎(chǔ)設(shè)施，船閘事業(yè)屬于公益性事業(yè)，其行政管理權(quán)是國家通過法律法規(guī)賦予相關(guān)部門行使的權(quán)力，因此船閘的行政管理權(quán)只能由航道管理部門來行使。

（5）明確船閘的運(yùn)營、維護(hù)與行政管理的費(fèi)用來源為船閘基金。船閘的運(yùn)營、維護(hù)和管理的費(fèi)用由航道部門列入年度財(cái)政預(yù)算，由國家統(tǒng)一從船閘基金中劃撥。

參考文獻(xiàn)：

石耀東.關(guān)于我國大型水利樞紐船閘管理體制問題的思考.