評(píng)《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》

刁其懷+青暉

當(dāng)前，農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展明顯滯后，農(nóng)民貸款難已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，如何在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，擴(kuò)大農(nóng)村擔(dān)保物的范圍，是解決當(dāng)前農(nóng)村資金匱乏的手段之一。2016年3月15日，中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、國(guó)土資源部及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合出臺(tái)了《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），作如下評(píng)論。

一、關(guān)于抵押權(quán)人的范圍

《暫行辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，是指在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作為抵押、由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)（以下稱貸款人）向符合條件的農(nóng)民住房所有人（以下稱借款人）發(fā)放的、在約定期限內(nèi)還本付息的貸款。”

根據(jù)該條的規(guī)定，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)人范圍限定在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，有其合理性，金融機(jī)構(gòu)無(wú)意取得農(nóng)村房屋的所有權(quán)，它關(guān)心的是農(nóng)民如約償還借款。這里需要探討的是，對(duì)于其他民事主體作為抵押權(quán)人可否呢？比如，農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民借錢用其住房作為抵押擔(dān)保，可否辦理抵押登記呢？對(duì)于此種情形，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)暫緩辦理。現(xiàn)行國(guó)家政策是禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買農(nóng)村住房的，一旦放開農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民借款的抵押登記，有可能導(dǎo)致名抵押、實(shí)買賣的效果，直接與現(xiàn)行國(guó)家大政方針相沖突。而對(duì)于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部農(nóng)民與農(nóng)民間發(fā)生的借貸抵押登記業(yè)務(wù)，我們認(rèn)為是可以辦理的。

二、關(guān)于申請(qǐng)貸款的條件

《暫行辦法》第4條規(guī)定：“借款人以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作抵押申請(qǐng)貸款的，應(yīng)同時(shí)符合以下條件：（一）具有完全民事行為能力，無(wú)不良信用記錄；（二）用于抵押的房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)沒(méi)有權(quán)屬爭(zhēng)議，依法擁有政府相關(guān)主管部門頒發(fā)的權(quán)屬證明，未列入征地拆遷范圍；（三）除用于抵押的農(nóng)民住房外，借款人應(yīng)有其他長(zhǎng)期穩(wěn)定居住場(chǎng)所，并能夠提供相關(guān)證明材料；（四）所在的集體經(jīng)濟(jì)組織書面同意宅基地使用權(quán)隨農(nóng)民住房一并抵押及處置。”

根據(jù)該條規(guī)定，要求抵押物農(nóng)房未列入征地拆遷范圍，此條主要參考了《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》第8條的規(guī)定，被依法查封、扣押、監(jiān)管或者以其他形式限制的房地產(chǎn)不得設(shè)定抵押。實(shí)際上《擔(dān)保法》及《物權(quán)法》對(duì)此都未作規(guī)定。《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》作為一個(gè)部門規(guī)章，效力較低，不得與上位法相沖突。在法理上，列入征地折遷范圍并沒(méi)有消滅房屋的物上權(quán)利，房屋所有權(quán)人仍可以處置，抵押權(quán)人在房屋征收拆遷后可以就補(bǔ)償款優(yōu)先受償。

要求借款人應(yīng)有其他長(zhǎng)期穩(wěn)定居住場(chǎng)所，并能夠提供相關(guān)證明材料，這主要是考慮在現(xiàn)階段，農(nóng)村住房保障制度還不健全，一旦農(nóng)房抵押失敗，農(nóng)民的居住將成問(wèn)題。但是在操作層面，此規(guī)定不易把握，其他穩(wěn)定居所如何證明？我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的是一戶一宅，農(nóng)民除了自身住房外，一般沒(méi)有其他穩(wěn)定居所。目前，大部分農(nóng)民都在外地打工租房居住，農(nóng)村房屋大都處于閑置狀態(tài)，外出打工的農(nóng)民一般在春節(jié)才回家，由于有謀生打工收入，一般不會(huì)將農(nóng)村閑置房屋再行抵押貸款。而真正在農(nóng)村居住從事農(nóng)務(wù)的農(nóng)民才會(huì)有抵押貸款融資需求，但受一戶一宅政策限制，在一些偏遠(yuǎn)的純農(nóng)業(yè)地區(qū)，農(nóng)民要提供其他穩(wěn)定居所的證明較為困難。

農(nóng)房抵押是否需要集體經(jīng)濟(jì)組織同意也值得探討，文件的制定者可能考慮的是，農(nóng)房抵押一旦失敗，可能導(dǎo)致房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，而按建設(shè)部《房屋登記辦法》第86條的規(guī)定，農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移，需提交集體經(jīng)濟(jì)組織同意轉(zhuǎn)讓證明，但是《房屋登記辦法》作為部門規(guī)章，效力較低，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》及國(guó)土部出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》都未作此要求，而且在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記之后，《房屋登記辦法》應(yīng)不再適用。宅基地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但宅基地使用權(quán)屬于農(nóng)民，雖然宅基地具有無(wú)償福利性，但農(nóng)房所有權(quán)屬于農(nóng)民所有，而抵押是農(nóng)民行使所有權(quán)的權(quán)能表現(xiàn)。在法律層面，集體經(jīng)濟(jì)組織既非自然人，也非法人，也很難融入其他組織概念，存在主體虛位問(wèn)題，在現(xiàn)實(shí)中，集體經(jīng)濟(jì)組織同意有可能演變成村組干部同意，成為這些人的生財(cái)之道。成都在農(nóng)房抵押操作實(shí)踐中，未作此要求。另外，成都在農(nóng)房抵押制度設(shè)計(jì)時(shí)，考慮到宅基地與集體建設(shè)用地的差異性，為繞開宅基地使用權(quán)不得抵押的限制性規(guī)定，曾采取將該房屋所占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)先行申請(qǐng)退回集體經(jīng)濟(jì)組織變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)的方式進(jìn)行，但此種方式，農(nóng)民須向集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)交一定費(fèi)用，在操作上并未執(zhí)行。不過(guò)，中央的一系列文件鼓勵(lì)農(nóng)房抵押，而且全國(guó)人大也授權(quán)在試點(diǎn)區(qū)域，有關(guān)宅基地使用權(quán)不得抵押的限制性法律條款不再適用，因此，至少在國(guó)家確定的試點(diǎn)區(qū)域，不必采取此種曲線救國(guó)方式，直接抵押即可。

三、關(guān)于抵押物的評(píng)估

《暫行辦法》第9條規(guī)定：“借貸雙方可采取委托第三方房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估、貸款人自評(píng)估或者雙方協(xié)商等方式，公平、公正、客觀地確定房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)價(jià)值。”

按照《物權(quán)法》第13條的規(guī)定，登記機(jī)構(gòu)不得要求對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，因此，房屋抵押登記，評(píng)估報(bào)告不是必收要件，只要有雙方認(rèn)可的價(jià)值確認(rèn)書即可。但在操作實(shí)踐中，為了公正確定抵押物的價(jià)值，銀行等金融機(jī)構(gòu)一般會(huì)要求出具抵押物的評(píng)估報(bào)告。農(nóng)房抵押同樣如此，通過(guò)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估，能為當(dāng)事人提供重要的參考依據(jù)。農(nóng)房評(píng)估時(shí)，僅需評(píng)估房屋的價(jià)值即可，無(wú)須再對(duì)宅基地使用權(quán)價(jià)值進(jìn)行單獨(dú)評(píng)估，因?yàn)榉康匾惑w，農(nóng)房的價(jià)值當(dāng)然即包含了宅基地使用權(quán)的價(jià)值。但是，一直以來(lái)，農(nóng)村房屋流通受限，不存在成熟的交易市場(chǎng)，包括農(nóng)村房屋在內(nèi)的很多農(nóng)村資產(chǎn)不易評(píng)估。2009年，成都市房產(chǎn)管理局發(fā)布了《成都市農(nóng)村房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》（試行），為確定農(nóng)村房地產(chǎn)抵押貸款額度提供參考依據(jù)，但在操作層面，該規(guī)范并未實(shí)施。

四、關(guān)于抵押物的登記

《暫行辦法》第11條規(guī)定：“借貸雙方要按試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定，在試點(diǎn)地區(qū)政府確定的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)抵押登記。”

我國(guó)實(shí)行的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)登記要件主義，《物權(quán)法》第6條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記。農(nóng)房抵押權(quán)的產(chǎn)生當(dāng)然需要登記。但是該條規(guī)定，需要同時(shí)辦理房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)抵押登記，我們認(rèn)為，僅需辦理房屋所有權(quán)抵押登記即可，按照我國(guó)房地一體交易、一體抵押的規(guī)定，《物權(quán)法》第182條的規(guī)定，建筑物及其所占范圍的土地使用權(quán)需一并抵押。房屋抵押，房屋下面的土地使用權(quán)隨之抵押，因此，僅需辦理農(nóng)房抵押登記即可，農(nóng)房下面的宅基地使用權(quán)隨之抵押，無(wú)須還要辦理一次宅基地使用權(quán)抵押登記。

五、關(guān)于變賣或拍賣抵押物時(shí)的受讓人范圍

《暫行辦法》第12條規(guī)定：“因借款人不履行到期債務(wù)，或者按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權(quán)的，貸款人應(yīng)當(dāng)結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)實(shí)際情況，配合試點(diǎn)地區(qū)政府在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下，通過(guò)貸款重組、按序清償、房產(chǎn)變賣或拍賣等多種方式處置抵押物，抵押物處置收益應(yīng)由貸款人優(yōu)先受償。變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。”

為什么商業(yè)銀行不愿意接受農(nóng)房抵押此種產(chǎn)品，其根本原因就是農(nóng)房抵押失敗后變現(xiàn)很難，按照該條的規(guī)定，農(nóng)房抵押失敗后，變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)，對(duì)農(nóng)房的受讓人進(jìn)行了嚴(yán)格限制。相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院的規(guī)定是哪些呢？比如，2007年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定，“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房。單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)”。2008年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》重申，“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房”。2008年國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》規(guī)定，“嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)居民不能在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造住宅的規(guī)定，對(duì)城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造住宅申請(qǐng)宅基地使用權(quán)登記的，不予受理”……如果嚴(yán)格執(zhí)行上述規(guī)定，變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應(yīng)限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，但是按照《土地管理法》一戶一宅的要求，本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員本就免費(fèi)分配有宅基地，如果再取得變賣或拍賣的農(nóng)房，有可能出現(xiàn)一戶多宅現(xiàn)象，違背了一戶一宅的法律規(guī)定。當(dāng)然，集體經(jīng)濟(jì)組織有鄉(xiāng)、村、組三級(jí)形式，范圍最小為“組”，即便擴(kuò)大至最大范圍“鄉(xiāng)”，受讓人的范圍仍在較小的區(qū)域內(nèi)，而且還要受一戶一宅限制，因此，農(nóng)房抵押失敗后變現(xiàn)仍將成問(wèn)題，銀行等金融機(jī)構(gòu)仍會(huì)不愿意接受此種產(chǎn)品，文件的執(zhí)行將大打折扣。不過(guò)，該條表述加了“原則”二字，在解釋上為擴(kuò)大受讓人范圍留下空間，比如，成都下面的一些區(qū)縣在操作實(shí)踐中，將集體經(jīng)濟(jì)組織突破鄉(xiāng)村組范疇，擴(kuò)大至全縣縣域范圍內(nèi)的農(nóng)民，農(nóng)房的流通性變得更強(qiáng)。

六、關(guān)于抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金

《暫行辦法》第14條規(guī)定：“鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)政府設(shè)立農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，用于分擔(dān)自然災(zāi)害等不可抗力造成的貸款損失和保障抵押物處置期間農(nóng)民基本居住權(quán)益，或根據(jù)地方財(cái)力對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款給予適當(dāng)貼息，增強(qiáng)貸款人放貸激勵(lì)。”

為防范銀行等金融機(jī)構(gòu)的抵押風(fēng)險(xiǎn)，建立抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金很有必要，不過(guò)《暫行辦法》針對(duì)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金的適用的情形限定在自然災(zāi)害等不可抗力造成的貸款損失和保障抵押物處置期間農(nóng)民基本居住權(quán)益兩種情形。我們認(rèn)為抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金的適用范圍應(yīng)該更寬泛一些，在當(dāng)前農(nóng)村住房保障制度不健全的情形下，即便在辦理抵押登記時(shí)，農(nóng)民已承諾設(shè)定抵押的房屋在依法清償后有適當(dāng)?shù)木幼?chǎng)所，在農(nóng)民無(wú)其他住房保障情形下，即便有法院的生效判決，金融機(jī)構(gòu)也不可能執(zhí)行抵押農(nóng)房，這樣，銀行等金融機(jī)構(gòu)形成壞賬的機(jī)率大大增加，這也是銀行等金融機(jī)構(gòu)不愿接受農(nóng)房抵押的重要原因之一。成都在實(shí)踐中，曾出臺(tái)《關(guān)于成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金籌集與使用管理暫行辦法的通知》，該通知規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險(xiǎn)基金，用于收購(gòu)到期不能償還債務(wù)的抵押農(nóng)村房屋，降低了銀行等金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，可資借鑒。

總的來(lái)說(shuō)，《暫行辦法》的出臺(tái)對(duì)于盤活農(nóng)村資產(chǎn)，解決當(dāng)前農(nóng)民貸款難有一定的積極作用，但作為一個(gè)政策文件，而非法律法規(guī)，隨時(shí)面臨各種政策調(diào)整而夭折。同時(shí)，該辦法對(duì)于農(nóng)房抵押貸款設(shè)定了諸多限制性條件，對(duì)于其實(shí)施效果，還有待進(jìn)一步觀察。

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李求軍/責(zé)任編輯